II SA/Łd 288/15

Dnia 25 czerwca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia NSA Anna Stępień Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2015 roku sprawy ze skargi J. G. i A. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących J. G. i A. M. solidarnie kwotę 474 zł (czterysta siedemdziesiąt cztery) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 4. zwraca ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżącym J. G. i A. M. solidarnie kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem nadpłaconego wpisu sądowego, uiszczonego w dniu 17 marca 2015 roku i zaewidencjonowanego pod poz.[...]. LS Wojewoda [...] decyzją z dnia [...],[...], po rozpoznaniu odwołania A. M. i J. J., uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...] o odmowie uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania i stwierdził wydanie ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...], nr [...] z naruszeniem prawa jednocześnie odmawiając uchylenia tej decyzji, gdyż w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Starosta [...] decyzją z dnia [...], nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił firmie A siedzibą w P. pozwolenia na budowę pawilonu handlowego (kategoria XVII), zewnętrznej instalacji kanalizacji sanitarnej oraz zewnętrznej instalacji wody, budowę zewnętrznej instalacji elektroenergetycznej NN, zewnętrznej instalacji kanalizacji deszczowej, wewnętrznej instalacji gazowej, totemu reklamowego, odtworzenie elewacji północnej willi A, 26 miejsc parkingowych, zjazdu (kategoria IV) oraz rozbiórkę 7 budynków gospodarczych na działkach nr ewid. 58, 59/3, 59/4 i 65/2 zlokalizowanych przy ul. A nr 78/80 w P. W dniu 5 lipca 2011 roku wpłynął do Starosty [...] wniosek A. M. i J. J. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] o pozwoleniu na budowę i rozbiórkę. Jako podstawę wniosku jego autorzy wskazali okoliczność, iż jako strony postępowania nie brali w nim udziału (art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a."). Po ponownym rozpoznaniu wniosku Starosta [...] decyzją z [...] – na mocy art. 151 § 2 K.p.a. – odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż A. M. i J. J. są stronami z racji sąsiedztwa, lecz ich uzasadnione usprawiedliwione interesy położone są poza obszarem oddziaływania inwestycji więc nie może im przysługiwać uprawnienie do kwestionowania decyzji, dotyczącej budowy prowadzonej na sąsiedniej nieruchomości. Organ uznał, iż wpływ inwestycji na otoczenie, a w konsekwencji na legitymację wnioskodawców, że usytuowanie obiektu handlowego wraz z infrastrukturą nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu ich działki, wynikających z przepisów odrębnych. Zgodnie z art. 151 § 2 K.p.a. po wznowieniu postępowania w przypadku gdy nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 § 2 K.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji, w imieniu A. M. i J. J., wniósł adw. K.K. wysyłając je, w dniu 7 października 2014 roku, listem poleconym na adres organu pierwszej instancji. W odwołaniu jego autor podniósł zarzuty merytoryczne skierowane przeciwko rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnemu. Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania, uchylił decyzję pierwszej instancji i orzekł o stwierdzeniu wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z naruszeniem prawa jednocześnie odmawiając jej uchylenia, gdyż w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż w wyniku wznowienia postępowania, na skutek uznania odwołujących za strony postępowania, mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. I tak, organ wyjaśnił, iż niweletę terenu, na którym położona jest inwestycja wobec nieruchomości odwołujących organ ustalił na podstawie map, nie sprawdzając czy odzwierciedla ona istniejący stan nieruchomości. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 1409 ze zm.), do podstawowych obowiązków projektanta należy opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z wymaganiami ustawy, przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Za wszystkie rozwiązania zawarte w projekcie budowlanym odpowiada jego autor. Ponadto w celu potwierdzenia prawidłowości przyjętych przez siebie rozwiązań projektowych, na podstawie art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego do projektu budowlanego dołącza oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Organ administracji architektoniczno – budowlanej nie może badać zgodności projektu budowlanego z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi i obowiązującymi normami, nie sprawdza także zgodności dołączonych do projektu budowlanego map ze stanem faktycznym nieruchomości. Następnie Wojewoda wyjaśnił, że w celu wyjaśnienia zarzutu nadmiernego hałasu organ pierwszej instancji zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Ł. o przeprowadzenie kontroli z pomiarami hałasu na nieruchomości sąsiadującej z terenem, na którym wybudowano sporny obiekt. Z przeprowadzonych pomiarów nie wynika, iż w sprawie doszło do naruszenia dopuszczalnych poziomów hałasu określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zamieszkania zbiorowego. Odwołujący wnioskowali o dopuszczenie, jako dowodu prywatnej opinii w zakresie pomiaru hałasu emitowanego z terenu inwestycji pn. "Sprawozdanie z pomiarów hałasu przemysłowego emitowanego do środowiska". Ze względu na to, iż obydwie opinie różnią się wnioskami końcowymi, w dniu 8 grudnia 2014 roku Wojewoda zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o interpretację wyników pomiarów i ewentualne wskazanie przyczyn powstałych różnic w pomiarach w obu opiniach. W przesłanej odpowiedzi Inspektor Ochrony Środowiska wskazał błędy i nieprawidłowości, które stwierdził w przedłożonej przez odwołujących opinii. Z tego też powodu organ odwoławczy jako dowód w sprawie przyjął opinię Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Fakt braku udziału odwołujących w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę – zdaniem organu – nie ma wpływu na rozstrzygnięcie. Innymi słowy, nawet gdyby wskazane osoby brały czynny udział w postępowaniu wydana decyzja odpowiadałaby w swej istocie decyzji dotychczasowej, co – stosownie do art. 146 § 2 K.p.a. – przesądza o tym, iż nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W sprawie – zdaniem organu – bezspornie zaistniała przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. A. M. i J. J. bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Skargę na powyższą decyzję złożyła A. M. i J. J. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie autorów skargi w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez dobrowolne oraz niekompletne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie. Organ błędnie przyjął, iż wynik pomiaru hałasu wykonany na zlecenie organu wskazuje na rzeczywisty poziom hałasu, podczas gdy w trakcie wykonywania badania nie wykonywano dostaw towarów, co jest głównym źródłem hałasu, a nadto badania były wykonywane w okresie letnim, we wtorek, kiedy natężenie ruchu klientów jest najmniejsze, co potwierdzają prywatne wyniki pomiaru hałasu. Zdaniem skarżących, w sprawie naruszono także art. 76 § 3 K.p.a. poprzez odmowę przeprowadzenia dowodów przeciwnych wobec mapy sytuacyjno – wysokościowej zaewidencjonowanej dnia 15 października 2008 roku, w szczególności zeznań R.J. oraz szkiców inwetaryzacyjnych z 2011 i 2012 roku. W sprawie doszło także do uchybienia treści art. 107 § 3 w zw. z art. 8, 11 i art. 80 K.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji przyczyn dla których organ uznał opinię przedstawioną przez skarżących za nieprawidłową i odmówił jej mocy dowodowej, opierając się wyłącznie na opinii Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w zakresie pomiaru hałasu oraz braku ustosunkowania się do zarzutów dotyczących naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Przepis art. 107 § 1 K.p.a. organ naruszył, bowiem sentencja decyzji jest sprzeczna z uzasadnieniem, poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i równoczesne uznanie w uzasadnieniu zasadności decyzji Starosty [...]. Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji pomimo naruszenia wskazanych przepisów postępowania, które skutkować powinno uchyleniem tej decyzji, naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Skarżący jednocześnie wnieśli o dopuszczenie dowodów z dokumentów w postaci zdjęć terenu inwestycji z dnia 12 stycznia 2011 roku i z dnia 5 marca 2015 roku na okoliczność powstania różnicy poziomów terenu na działce skarżących i działce na której powstała inwestycja, dopiero w związku z pracami budowalnymi na nieruchomości inwestora, nagrania wideo wskazującego dostawę towarów, na okoliczność czasu jej trwania i emisji hałasu w trakcie tej czynności. W motywach skargi jej autorzy wskazali, iż dwie okoliczności, które podnosili w toku postępowania, a które powinny skutkować uchyleniem decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. powstaniu w skutek prac budowlanych różnicy terenu między nieruchomością skarżących, a terenem inwestycji oraz generowaniem nadmiernego hałasu w związku z eksploatacją terenu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów wskazanych w jej uzasadnieniu. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). W szczególności sąd stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). W stanie faktycznym sprawy, organ pierwszej instancji wydał decyzję w sprawie odmowy uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji o pozwoleniu na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji, a następnie skargę do sądu administracyjnego złożyli A. M. i J. J.. Wojewoda [...], po merytorycznym rozpoznaniu odwołania, uchylił decyzję pierwszoinstancyjną w całości oraz stwierdził wydanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z naruszeniem prawa jednakże odmówił jej uchylenia, gdyż w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Rozpoznając niniejszą sprawę sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji biorąc pod uwagę uchybienia, które uwzględnił z urzędu, nie będąc związany granicami skargi. Uzasadniając rozstrzygnięcie w zakresie stwierdzenia nieważności, wyjaśnić przede wszystkim trzeba, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. We wstępnej fazie każdego postępowania odwoławczego obowiązkiem organu drugiej instancji jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Uchybienie ustawowego terminu do wniesienia odwołania powoduje jego bezskuteczność i w rezultacie ostateczność decyzji. W takiej sytuacji organ odwoławczy nie ma innej możliwości, niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, zgodnie z art. 134 K.p.a. w stosunku do tej ze stron postępowania, która wniosła je z uchybieniem terminu. Z uwagi na powyższe obowiązkiem organu rozpatrującego odwołanie jest w pierwszej kolejności zbadanie, w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie zostało wniesione w terminie. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, a w szczególności ze zwrotnego potwierdzenie odbioru (oznaczonego numerem decyzji) wynika, iż decyzję Starosty [...] z dnia [...]doręczono pełnomocnikowi skarżących w osobie adwokata dnia 19 września 2014 roku. W treści decyzji zawarto prawidłowe pouczenie o możliwości, sposobie i terminie wniesienia odwołania. Zgodnie z dyspozycją art. 57 §1 K.p.a. przy obliczaniu terminu nie uwzględnia się dnia doręczenia decyzji, a upływ ostatniego dnia uważa się za koniec terminu, stąd ostatnim dniem terminu do wniesienia przez stronę odwołania był dzień 3 października 2014 roku. Tymczasem, odwołanie to zostało wysłane listem poleconym na adres organu pierwszej instancji w dniu 7 października 2014 roku, co potwierdzają dokumenty załączone do akt administracyjnych, a w szczególności koperta załączona do pisma Starosty [...] z dnia 13 listopada 2014 roku. Podkreślić także należy, iż odwołanie obejmuje tylko argumenty merytoryczne skierowane przeciwko kwestionowanej decyzji, nie zawiera ono wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, iż Wojewoda [...] rozpoznał odwołanie, które wniesione zostało z uchybieniem 14 – dniowego terminu do dokonania tej czynności. Tymczasem, rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (art. 16 § 1 K.p.a.). Z uwagi na dostrzeżone w sprawie uchybienia natury formalnej sąd uznał, że merytoryczne odniesienie się do zarzutów autora skargi, pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie, zatem od takowego ustosunkowania się odstąpił. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...], mając na względzie powyższe uwagi, wyda rozstrzygnięcie odpowiadające prawu. Konkludując, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszy wyroku. Sąd w punkcie drugim wyroku stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku na mocy art. 152 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sąd natomiast postanowił w punkcie trzecim wyroku w oparciu o treść art. 200 i 210 przy zastosowaniu art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 474 zł składa się wpis od skargi wynoszący w sprawie 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika ustalone stosownie do § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 461) na kwotę 240 zł oraz wydatki tegoż pełnomocnika w postaci opłaty skarbowej od pełnomocnictw w łącznej wysokości 34 zł. W punkcie czwartym wyroku sąd – na mocy art. 225 P.p.s.a. – zwrócił stronie skarżącej tytułem nadpłaty wpisu od skargi kwotę 300 zł. Wpis od skargi, bowiem – zgodnie z treścią § 2 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 roku w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) – wynosił 200 zł, a strona skarżąca tym tytułem uiściła kwotę 500 zł. IB