II SA/Łd 289/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny wŁ. - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant Referendarz sądowy Agnieszka Grosińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2007 roku sprawy ze skargi J.J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] ( [...]) w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych 1. oddala skargę; 2. przyznaje adwokatowi M. S., prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł., ul. A kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa, 80/100) złotych, zawierającą należny podatek od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu i nakazuje wypłacić tę kwotę z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł.. Pismem z dnia 29 maja 2007 roku J.J. dokonała w Urzędzie Miasta Ł. zgłoszenia zamiaru budowy wolno stojącego budynku gospodarczego na działce położonej w Ł. przy ul. A, wskazując jako termin rozpoczęcia budowy dzień 25 czerwca 2006 roku i dołączając do zgłoszenia oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, mapkę geodezyjną pokazującą usytuowanie obiektu na działce, szkic budynku gospodarczego oraz opis sposobu wykonania budowy. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł., działając na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo budowlane oraz art. 104 kpa zgłosił sprzeciw w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego. W uzasadnieniu organ administracji wskazał, iż zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, budowa budynku gospodarczego w granicy nieruchomości przylegającego do budynku gospodarczego na sąsiedniej nieruchomości wymaga decyzji o warunkach zabudowy, jak i decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpoznaniu odwołania J. J., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, podkreślając, iż jak wynika z mapy lokalizacyjnej budynek gospodarczy przylegać ma do istniejącego na działce sąsiedniej budynku, co powoduje, iż nie może on być uznany za budynek wolnostojący, a tym samym jego budowa podlega obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę. Pismem z dnia 10 lipca 2006 roku J.J. ponownie dokonała zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego na działce w Ł. przy ul. A, wskazując termin rozpoczęcia budowy na dzień 7 sierpnia 2006 roku. Do zgłoszenia zostało dołączone oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, mapa geodezyjna pokazująca usytuowanie obiektu na działce, szkic budynku gospodarczego, opis sposobu wykonania budowy oraz zgoda właścicieli sąsiedniej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] o nr [...] Prezydent Miasta Ł., działając na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo budowlane oraz art. 104 kpa zgłosił sprzeciw w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, iż jak wynika z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, budynki na działce budowlanej sytuuje się w odległości 3 bądź 4 metrów od granicy z sąsiednią działką, przy czym dopuszcza się lokalizację w odległości 1,5 metra od granicy bądź bezpośrednio przy granicy jeśli wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo nie jest możliwe zachowanie odległości 3 lub 4 metrów ze względu na rozmiary działki. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, iż szerokość działki pozwala na lokalizację budynku gospodarczego z zachowaniem warunków technicznych. Decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania J. J., działając na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzją i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy zauważył, iż dołączona do zgłoszenia mapka nie posiada skali, inwestor nie wskazał podstawowych wymiarów: szerokości działki, wymiarów budynku, odległości budynku od istniejącego budynku i od granicy z działką sąsiednią, co powoduje, iż materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, czy usytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy działki jest dopuszczalne ze względu na rozmiary działki. Organ I instancji powinien zastosować art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i nałożyć na inwestora obowiązek uzupełnienia w wyznaczonym terminie brakujących dokumentów. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł., działając na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 123 kpa, nałożył na J.J. obowiązek uzupełnienia w terminie do 16 października 2006 roku złożonych dokumentów o wskazanie dokumentu, z którego wynika tytuł do dysponowania nieruchomością (nr aktu notarialnego, księgi wieczystej), rysunki projektowanego budynku wraz z opisem zamierzonych robót, opis kolejności wykonywanych robót, opis sposobu zapewnienia bezpieczeństwa przy prowadzonych robotach, aktualną mapę do celów lokalizacji z wyrysowaną propozycją miejsca usytuowania obiektu wraz z dokładnym zwymiarowaniem budynku, szerokości działki, odległości jego usytuowania od istniejącego budynku i od granicy działki sąsiedniej. Organ pouczył inwestora, iż w przypadku bezskutecznego upływu terminu organ wnosi sprzeciw w formie decyzji. W dniu 16 października 2006 roku do Urzędu Miasta Ł. wpłynęła informacja J. J., wskazująca nr aktu notarialnego oraz księgi wieczystej dla nieruchomości, do której dołączone zostały rysunki budynku (rzut fundamentów, przyziemia, dachu, przekroje, elewacje). Strona przedstawiła sposób wykonania robót budowlanych, wymiary działki (szerokość 15 m, głębokość 50 m) i wyjaśniła, iż budynek zostanie usytuowany w odległości 5 m od istniejącego już, zlokalizowanego w północnej części działki budynku oraz w odległości 1,5 m od budynku w granicy południowej przy ul. A. J.J. załączyła również mapkę do celów lokalizacji "zbliżoną do aktualnej", podnosząc, iż aktualna mapa zostanie jej udostępniona dopiero 24 października 2006 roku. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł., działając na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 104 kpa zgłosił sprzeciw w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego na nieruchomości przy ul. A. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż inwestorka nie podała podstawowych wymiarów działki oraz budynku, a także odległości od istniejących już zabudowań. Z części opisowej uzupełnienia wniosku wynika, iż projektowany budynek zostanie usytuowany w odległości 1,5 m od istniejącego budynku w granicy sąsiada. Analiza informacji dotyczących istniejących naniesień budowlanych udokumentowanych na mapce geodezyjnej w skali 1:500 nie pozwala zaś na stwierdzenie, iż w omawianym przypadku należy dopuścić usytuowanie budynku gospodarczego w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną ze względu na rozmiary działki, a tym samym, czy mogą mieć zastosowanie przepisy zawarte w § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia. Ponadto organ stwierdził, iż przedłożone rysunki techniczne nie przedstawiają podstawowych rozwiązań konstrukcyjno – budowlanych obiektu, brak określenia sposobu mocowania konstrukcji w gruncie, rzutu więźby dachowej, przekrojów zastosowanych elementów konstrukcji szkieletu drewnianego i elementów konstrukcyjnych więźby dachowej, przekrój nie został zwymiarowany, nie podano warstw dachu ani podłoża, nie wskazano spadku dachu ani sposobu odprowadzania wód opadowych, nie zwymiarowano otworów okiennych i drzwiowych. Podanie powyższych danych jest zaś niezbędne do uznania, czy zaprojektowany obiekt spełnia podstawowe wymogi bezpieczeństwa użytkowania i bezpieczeństwa pożarowego wynikające z art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. J.J. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie i umożliwienie wykonania robót budowlanych. Strona podniosła, iż postanowieniem z dnia [...] nie został nałożony na inwestorkę obowiązek zwymiarowania przekrojów, o czym mowa w zaskarżonej decyzji, natomiast rozwiązania konstrukcyjno – budowlane zostały ujęte w części opisowej, gdzie został przedstawiony także sposób wykonania robót. Inwestorka wniosła o przyjęcie w trybie art. 136 kpa uzupełnienia zgłoszenia zgodnie z wymaganiami zawartymi w decyzji, nie zaś postanowieniu. Dodatkowo odwołująca się wyjaśniła, iż działka przy ul. A ma 15 m szerokości, zaś istniejący budynek - 5 m, co oznacza, iż działka jest zbyt wąska i uzasadnia usytuowanie budynku gospodarczego w odległości 1,5 m od granicy działki. Decyzją z dnia [...] o nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż w wykonaniu obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] strona nie przedstawiła wszystkich wymaganych dokumentów, co dało podstawę do wniesienia sprzeciwu stosownie do art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Ponadto, organ odwoławczy ustalił, iż inwestorka rozpoczęła roboty budowlane związane z budową zgłoszonego budynku gospodarczego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracji w Łodzi, J.J. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, podnosząc, iż postanowieniem z dnia [...] została zobowiązana do uzupełnienia brakujących dokumentów, które w zakreślonym terminie złożyła, za wyjątkiem aktualnej mapy do celów lokalizacji, której uzyskanie z MODGiK nie było możliwe z uwagi na wyznaczenie zbyt krótkiego terminu. Skarżąca zwróciła uwagę na sprzeczność między treścią postanowienia a decyzji organu I instancji, podkreślając, iż szkice i rysunki nie muszą być sporządzone przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. W związku z powyższym organ powinien wezwać stronę do uzupełnia dokumentów, a skoro tego nie uczynił, strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji zaniedbań ze strony organu. Ponadto strona podniosła zarzut niewskazania podstawy prawnej, która uniemożliwia w rozpoznawanej sytuacji usytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy działki, mimo że prawo dopuszcza taką lokalizację z uwagi na rozmiary działki. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddaleniu, wskazując, iż podnoszone zarzuty pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Pełnomocnik skarżącej popierał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Mając na uwadze tak zakreśloną kognicję, Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Punkt wyjścia dla rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi treść art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31. Jak wynika z powyższego, ustawodawca nie dla każdej inwestycji wymaga uzyskania od właściwego organu administracji pozwolenia na budowę. Przepis art. 29 ust. 1 ustawy Prawo budowlane zawiera katalog obiektów, których budowa nie wymaga pozwolenia na budowę, wśród których w punkcie 2 przewidziano wolno stojące parterowe budynki gospodarcze o powierzchni zabudowy do 25 m kw., przy spełnieniu warunku, że łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m kw. powierzchni działki. Brak konieczności uzyskania pozwolenia na budowę nie oznacza jednakże, iż na inwestorze nie ciążą żadne obowiązki wynikające z ustawy Prawo budowlane, gdyż ustawa w art. 30 przewiduje instytucję tzw. zgłoszenia. W tym miejscu wypada wskazać, iż postępowanie wywołane zgłoszeniem zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych, z procesowego punktu widzenia, ma charakter odmienny od postępowania wszczynanego na wniosek strony. Składając zgłoszenie, strona nie żąda bowiem działania organu i wydania decyzji administracyjnej, przeciwnie, oczekuje, że organ administracyjny nie podejmie w stosunku do zgłoszenia żadnych działań, a sam przewidziany przez przepisy upływ czasu i brak władczej reakcji organu określi prawną sytuację zgłaszającego. Organ, do którego zgłoszenie wpłynęło, dokonując weryfikacji zgłoszenia, może uznać, iż zamierzenie budowlane jest zgodne z prawem bądź gdy zamierzenie inwestora nie odpowiada prawu – wnieść sprzeciw (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2005 roku o sygn. akt IV SA 3662/03). Wniesienie sprzeciwu przez organ administracji – jak wynika z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane - jest możliwe w ciągu 30 dni, licząc od dnia doręczenia zgłoszenia właściwemu organowi. Zatem inwestor może przystąpić do rozpoczęcia robót budowlanych dopiero, jeżeli organ nie wniesie sprzeciwu w ustawowym terminie. Należy jednak podkreślić, iż aby sprzeciw został uznany za skutecznie wniesiony, decyzja wydana na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane musi zostać doręczona wnioskodawcy przed upływem zakreślonego przez ustawodawcę 30 – dniowego terminu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2004 roku o sygn. akt IV SA 1244/03). Skoro zatem, dokonujący zgłoszenia może rozpocząć roboty budowlane dopiero w sytuacji, gdy właściwy organ nie wniósł sprzeciwu przed upływem 30 – dniowego terminu, liczonego od dnia doręczenia mu zgłoszenia, nie może zasługiwać na aprobatę i szczególną ochronę prawną działanie inwestora, pozostające w sprzeczności z treścią art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W rozpoznawanej sprawie, mimo sprzeciwu zgłoszonego przez Prezydenta Miasta Ł., J.J. rozpoczęła roboty budowlane przy budowie budynku gospodarczego. Jak wynika z akt administracyjnych, zgłoszenie zostało wniesione do organu w dniu 11 lipca 2006 roku (data wpływu do organu). W aktach sprawy brak jest co prawda potwierdzenia odbioru sprzeciwu wydanego przez Prezydenta Miasta Ł. decyzją z dnia [...] Nr [...], jednakże odwołanie złożone przez stronę od tejże decyzji zostało złożone w urzędzie pocztowym w dniu 10 sierpnia 2006 roku. Powyższe daje podstawę do twierdzenia, że sprzeciw doręczony został stronie przed upływem 30 – dniowego terminu. Sprzeciw wniesiony przez organ należy zatem uznać za złożony skutecznie i okoliczność ta nie ulega zmianie, mimo że decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]Nr [...]została uchylona przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] Nr [...]. Również sprzeciw wyrażony decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...], doręczony stronie w dniu 27 października 2006 roku, wydany został z zachowaniem ustawowego terminu. Pomimo wniesienia sprzeciwu, inwestycja została zrealizowana, co zostało stwierdzone podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 6 grudnia 2006 roku i co znalazło potwierdzenie w oświadczeniu strony skarżącej złożonym na rozprawie. Rozpoczęcie robót budowlanych, przed upływem terminu do wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ jak również stwierdzenie, że obiekt objęty zgłoszeniem już istnieje, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wywołuje ten skutek, że organ administracji zobowiązany jest taki sprzeciw wnieść (por. Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2006, str. 377). Ustosunkowując się do zarzutów skarżącej dotyczących uznania złożonych na wezwanie organu dokumentów za niekompletne, Sąd w składzie orzekającym uznał, iż nie mogą one wywołać zamierzonego skutku w postaci uwzględnienia skargi. Jak wynika z treści art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów. Otóż, należy zwrócić uwagę na posłużenie się przez ustawodawcę w treści przepisu wyrażeniem "odpowiednie szkice lub rysunki". Przepis nie określa wprost, jakie elementy i informacje muszą zostać zawarte w szkicach i rysunkach, jednakże podkreślenia wymaga, że szkice te muszą odzwierciedlać charakter inwestycji, w tym zwłaszcza jej parametry i usytuowanie oraz charakteryzować się precyzją pozwalającą na weryfikację zamierzenia z prawem. Zatem do obowiązków inwestora należy dostarczenie takich szkiców czy rysunków, które przy uwzględnieniu specyfiki inwestycji, uznać można za "odpowiednie", przy czym szkice te oczywiście nie muszą być sporządzone przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. Analizując szkice sporządzone przez skarżącą i doręczone na wezwanie organu, stwierdzić należy, iż nie spełniają one podstawowych wymogów, tj. brak jest podanych parametrów, wymiarów działki czy dokładnego usytuowania planowanego budynku na działce. Tym samym, dopuszczalne jest stwierdzenie, iż wnioskodawca dokonując zgłoszenia i sporządzając szkice i rysunki, nie dołożył należytej staranności przy ich przygotowaniu, nie może zatem podnosić zarzutu, że organ administracji niezasadnie wniósł sprzeciw, mimo dostarczenia szkiców. Analogicznie należy odnieść się do zarzutu skarżącej o zakreśleniu jej przez organ zbyt krótkiego terminu na uzupełnienie dokumentów, co uniemożliwiło dostarczenie prawidłowej mapy. Skarżąca nie domagała się przedłużenia terminu Reasumując, należy podkreślić, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy, w obowiązującym stanie prawnym, rozpoczęcie robót budowlanych determinować musiało sprzeciw organu, niezależnie od złożenia przez stronę niekompletnych dokumentów. Tym samym kwestionowane rozstrzygnięcie organu uznać należało za prawidłowe i zgodne z prawem. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. Natomiast, na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) w związku z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U.Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł jak w pkt 2 sentencji.