II SA/Łd 289/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Dominika Człapińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2017 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] a.tp. Decyzją z dnia [...]., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm.) – w skrócie: "K.p.a." – oraz art. 3 pkt 1, pkt 2, art. 4 ust. 2, art. 5, art. 13 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2016r., poz. 1518 ze zm.) – powoływanej także jako: "u.ś.r." – utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...]., nr [...], odmawiającą przyznania Z.P. prawa do świadczeń rodzinnych na S.P. Kolegium wyjaśniło, że w dniu 19 września 2016r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Centrum Opieki Socjalnej w Z. wpłynął wniosek Z.P. - opiekuna prawnego S. P., o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego – S.P. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku organ I instancji przytoczoną wyżej decyzją odmówił przyznania wnioskowanych świadczeń, co uzasadniono przekroczeniem kryterium dochodowego uprawniającego do ich otrzymania. Organ przyjął, iż wnioskodawczyni, jako opiekunki prawnej nie wlicza się do członków rodziny S. P, zaś dochody tej ostatniej przekraczają kryterium dochodowe. W odwołaniu od powyższej decyzji Z. P. zarzuciła błędną wykładnię art. 4 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., a ponadto naruszenie art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 3 pkt 1 poprzez nieprawidłowe dokonanie obliczenia kryterium dochodowego dla osób ubiegających się o świadczenia rodzinne. W ocenie skarżącej organ pierwszej instancji błędnie przyjął, że w przypadku jej rodziny doszło do przekroczenia kryterium dochodowego. Dodała, że jedynym dochodem jej rodziny jest renta socjalna otrzymywana przez jej córkę. Zdaniem skarżącej niewłaściwie do dochodu rodziny doliczono dochód w wysokości 6000 zł uzyskany z funduszu alimentacyjnego. Dodała, że do chwili obecnej nie otrzymała od byłego męża żadnych środków finansowych na rzecz córki, z którą nie utrzymuje on żadnych kontaktów, nie wyegzekwowano także nic w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Wskazała także, że świadczenie z funduszu alimentacyjnego pełni rolę zastępczą i jest odpowiednikiem świadczenia alimentacyjnego, które dziecko otrzymywałoby od ojca i jako takie nie powinno być wliczane do dochodu rodziny przy ustalaniu prawa do świadczeń rodzinnych. W związku z tym Z. P. wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji. Następnie organ odwoławczy przytoczył treść art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 3 pkt 1, pkt 2, pkt 2a i 16, art. 5 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 3a i ust. 11 u.ś.r. i podkreślił, że w niniejszej sprawie z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych na całkowicie ubezwłasnowolnioną S.P. wystąpiła matka – Z.P., która zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Z. [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...]., sygn. akt [...], ustanowiona została jej opiekunem prawnym. W ocenie organu II instancji w świetle przedstawionych wyżej przepisów ustalając w przedmiotowej sprawie dochód należy uwzględnić jedynie dochód dziecka. Kolegium podniosło, że S. P. w roku podatkowym 2015 uzyskała dochód w wysokości 7.674,20 zł. Ponadto dochód S.P. stanowią wypłacone w 2015 r. świadczenia z funduszu alimentacyjnego w wysokości 7.500,00 zł (art. 3 pkt 1 lit. c) tiret 27 u.ś.r.). Wobec powyższego dochód miesięczny w analizowanej sprawie, ustalony w oparciu o reguły określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych, wyniósł w przeliczeniu na osobę 1.264.52 zł (15.174,20 zł : 12 m-cy : 1 osoba), czyli więcej niż kryterium ustawowe uprawniające do świadczeń (764 zł). Organ odwoławczy stwierdził również, że w związku z tym, że prawo do dodatków do zasiłku rodzinnego jest nierozerwalnie związane z prawem do zasiłku nie można było również uwzględnić wniosku skarżącej w zakresie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego. Zdaniem organu II instancji zarzuty odwołania nie mogły zostać uwzględnione. W przypadku ustalania prawa do świadczeń rodzinnych ustawodawca w sposób jednoznaczny określił sposób wyliczania dochodu. Niewątpliwie świadczenie wypłacone osobie uprawnionej z funduszu alimentacyjnego pełni funkcję zastępczą wobec świadczenia alimentacyjnego jakie osoba ta otrzymywałaby od zobowiązanego do alimentacji. Jednakże ustawodawca w sposób wyraźny wskazał, że świadczenia pieniężne wypłacane w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów stanowią dochód w rozumieniu ustawy (art. 3 pkt 1 lit. c) tiret 27 ustawy). W tej sytuacji ustalając dochód S.P. nie można było wyłączyć z niego kwoty świadczeń wypłaconych na jej rzecz z funduszu alimentacyjnego. Kolegium wyjaśniło również, że w przypadku świadczeń rodzinnych ustawodawca nie pozostawia organowi właściwemu luzu decyzyjnego. Zasiłek rodzinny przyznawany jest wyłącznie na podstawie obiektywnych i prawnie zdefiniowanych kryteriów, bez uwzględnienia okoliczności o charakterze indywidualnym, czy osobistym. Organ administracji publicznej nie może według swojego uznania przyznać świadczenia rodzinnego kierując się zasadami współżycia społecznego, czy słuszności w sytuacji nawet bardzo ciężkich okoliczności życiowych dotyczących rodziny wnioskodawcy. Żadne inne niż określone w ustawie kryteria nie mogą decydować o przyznaniu świadczenia rodzinnego. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. skargę do sądu administracyjnego złożyła Z.P., zarzucając obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 4 ust 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu wykładni przepisu niekorzystnego dla wnioskodawczyni i sprzecznej z celem ustawodawcy, a ponadto naruszenie art. 5 ust. 1 i 2 art. 3 pkt 1 poprzez nieprawidłowe dokonanie obliczenia kryterium dochodowego dla osób ubiegających się o świadczenia rodzinne w postaci uzyskania prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do niego, pomijające w sposobie obliczenia dochodu wspólnie zamieszkującego i prowadzącego wspólnie gospodarstwo domowe rodzica. W uzasadnieniu skargi Z. P. podkreśliła, iż mimo że jest opiekunem prawnym dziecka S.P. to jednocześnie jest rodzicem tego dziecka wobec czego spełnia warunki określone w art. 4 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., który wprost wskazuje, że prawo do przedmiotowego zasiłku przysługuje alternatywnie albo rodzicom albo jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka. Skarżąca wskazała, że przez adopcję dziecka uzyskała status rodzica i w rozumieniu materialno-prawnym tego statusu nie utraciła w wyniku ustanowienia jej opiekunem prawnym dziecka mocą postanowienia Sądu Rejonowego w Z. , [...]Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...]. Zdaniem skarżącej to organ administracyjny dokonał wyboru charakteru podmiotu uprawnionego do wystąpienia o zasiłek rodzinny z pośród katalogu podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 2 u.ś.r. dokonując kwalifikacji na niekorzyść wnioskodawczyni. Skarżąca podniosła, że ubiega się o świadczenie rodzinne jako rodzic i nigdy nie zatajała przed organem administracyjnym, iż jest również opiekunem prawnym. To organ administracyjny dokonał wyboru podmiotu na niekorzyść wnioskodawczyni z naruszeniem art. 4 ust. 2 u.ś.r., uznając skarżącą jako opiekuna prawnego małoletniej S.P., organ administracyjny w ogóle nie wziął pod uwagę faktu, iż skarżąca jest również rodzicem dziecka i w takim charakterze występuje domagając się świadczenia. W ocenie skarżącej wybór ten implikował przyjęciem przez organ administracyjny niekorzystnego sposobu wyliczenia dochodu małoletniej poprzez brak dodania dochodu rodzica pozostającego we wspólnym gospodarstwie domowym i podzielenie dochodu uzyskanego wyłącznie przez małoletnią tj. dochód został podzielony przez jedną osobę, a nie przez dwie osoby. Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku tym wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie argumenty zasługują na uwzględnienie. Przedmiotem sporu jest uprawnienie skarżącej do zasiłku rodzinnego z dodatkami z tytułu utrzymania córki S. S., urodzona [...] jest osobą całkowicie ubezwłasnowolnioną, a jej matka Z. P. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] roku została ustanowiona jej opiekunem prawnym. Na wstępie wyjaśnić należy, ze wbrew zarzutom skarżącej organy prawidłowo jako dochód potraktowały świadczenia uzyskiwane przez S.P. z funduszu alimentacyjnego. Z mocy art. 3 pkt 1 tiret 27 u.ś.r. świadczenia pieniężne wypłacane w miejsce nieegzekwowanych alimentów stanowią nieopodatkowany dochód. Natomiast uzasadniony jest zarzut wadliwego ustalenia kręgu rodziny. Nietrafne jest stanowisko organów, iż córka S. przestała się zaliczać do członów rodziny Z. P. tylko dlatego, że matka została jej opiekunem prawnym i w konsekwencji, jako dochód należało przyjąć jedynie dochód S., traktując ją jako prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe. Podstawą takiego wniosku organów jest błędne odczytanie normy zawartej w art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Istotnie z definicji legalnej (to jest stworzonej na użytek danej ustawy) wynika, że do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego (art. 3 pkt 16 in fine u.ś.r.). Wykreślenie opiekuna prawnego z definicji rodziny przełożyło się również na to, że obliczając dochód dziecka nie wlicza się do niego dochodów opiekuna prawnego (art. 5 ust. 11 u.ś.r.). Wprawdzie clara servanda sunt, przepisy sformułowane jasno nie podlegają wykładni, ale nie sposób poprzestać na wykładni literalnej, gdy prowadzi ona do błędnych i nielogicznych wniosków. Nie sposób bowiem przyjąć, że dziecko (osoba ubezwłasnowolniona całkowicie) nie zalicza się do rodziny w przypadku, gdy jego rodzic jest jednocześnie opiekunem prawnym. Zgodnie z art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ilekroć w ustawie jest mowa o rodzinie, "oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162 i 972); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko". Akapit wyłączający z kręgu członków rodziny dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego został włączony nowelizacją dokonaną w art. 27 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 roku o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86, poz. 732). Uzasadnienie projektu ustawy nie wyjaśnia przyczyn zawartego w art. 3 pkt 16 u.ś.r. wyłączenia z kręgu rodziny dziecka, które pozostaje pod opieką opiekuna prawnego. Racjonalne, zgodne z zasadami logiki odczytanie tej normy winno ograniczać krąg opiekunów prawnych, o których mowa w tym przepisie do osób innych, niż rodzice, na utrzymaniu których pozostaje dziecko. W ocenie sądu chodzi tu o dziecko, nieletniego, którego opiekunem prawnym jest osoba inna niż rodzic. Natomiast ustanowienie opiekunem prawnym jednego z rodziców nie rozrywa więzi pokrewieństwa i nie zwalnia tegoż rodzica/opiekuna prawnego z obowiązków rodzicielskich, w tym z obowiązków utrzymania dziecka. Wręcz przeciwnie, dochodzi do połączenia w osobach rodziców dwóch funkcji – rodzica i opiekuna prawnego. Zatem rodzic zachowuje również przynależne rodzicowi uprawnienia w zakresie korzystania z pomocy publicznej związanej z ponoszeniem kosztów utrzymywania dziecka w tym zachowuje co do zasady prawo do zasiłku rodzinnego. Pośrednio przemawia za powyższą tezą również uzasadnienie analogicznego rozwiązania zmiany art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdzie ustawodawca wprost mówi o opiekunie prawnym niebędącym rodzicem dziecka: "skreślenie w art. 17 ust. 1 wyrazów "opiekunowi prawnemu dziecka" wynika z faktu, że świadczenie pielęgnacyjne (...) kierowane było i jest do rodziców w związku z opieką nad dzieckiem własnym lub przysposobionym, niezależnie od wieku tego dziecka. Dopuszczenie opiekuna prawnego niebędącego rodzicem może spowodować znaczne rozszerzenie kręgu osób uprawnionych do tego świadczenia na osoby obce niepracujące. Do takiego rozszerzenia nie jest dostosowany aparat pojęciowy ustawy (art. 3 pkt 1 i 16). Nie ma możliwości przy tak skonstruowanym brzmieniu tych przepisów ustalenia składu i dochodu rodziny, ponieważ wchodzą tu w grę dwie rodziny: rodzina osoby wymagającej opieki i rodzina obca - opiekuna prawnego" (cytat pochodzi ze stron internetowych Sejmu - http://www.sejm.gov.pl- i Senatu -http://www.senat.gov.pl- sejm RP IV kadencji nr druku 3393, szczegółowy opis projektu). Tak więc i cytowane stanowisko ustawodawcy przemawia za przyjęciem tezy, że jeżeli opiekun prawny jest jednocześnie rodzicem dziecka, to w pierwszej kolejności należy go traktować jak rodzica, a nie jak opiekuna prawnego. Do takiego połączenia statusu opiekuna ze statusem rodzica dochodzi przede wszystkim wówczas, gdy ustanowiony zostaje opiekun prawny dla osoby dorosłej a ubezwłasnowolnionej całkowicie, która w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych nadal jest dzieckiem (cytowany wyżej art. 3 pkt 16 u.ś.r.). Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie reguluje problematyki opiekunów prawnych. Unormowanie tej kwestii znajdujemy w ustawie z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2017r., poz. 682) – w skrócie: "k.r.i.o.". Kodeks rodzinny i opiekuńczy nieco odmiennie reguluje instytucję opiekuna dla małoletniego dziecka i dla osoby pełnoletniej a ubezwłasnowolnionej. W pierwszym przypadku opiekuna prawnego ustanawia się co do zasady spośród osób wskazanych przez rodziców małoletniego, o ile nie są oni pozbawieni władzy rodzicielskiej (art. 149 k.r.i.o.) W przypadku osób pełnoletnich ubezwłasnowolnionych całkowicie opiekunem prawnym ustanawia się bądź małżonka, bądź jedno z rodziców (art. 176 k.r.i.o.). Ustanowienie opieki dla osoby całkowicie ubezwłasnowolnionej ma przecież na celu zabezpieczenie jej dobra w każdym zakresie. Stosownie bowiem do art. 176 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego opiekunem całkowicie ubezwłasnowolnionego powinien zostać przede wszystkim jego małżonek, a w braku tegoż jego ojciec lub matka. Tak więc w pełni jest uzasadniona teza, że wyłączenie dziecka z kręgu rodziny z uwagi na ustanowienie opiekuna prawnego nie dotyczy sytuacji, gdy opiekunem prawnym zostaje z mocy postanowienia sądu rodzic dziecka. Reasumując, pominięcie dziecka jako członka rodziny z uwagi na ustanowienie dla niego opiekuna prawnego nie dotyczy ubezwłasnowolnionego całkowicie dziecka pełnoletniego, gdy opiekunem prawnym zostaje ustanowione jedno z rodziców. Wówczas też rodzic zachowuje prawo do zasiłku rodzinnego na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. z tytułu wykonywania obowiązków rodzicielskich, a nie obowiązków opiekuna. Konsekwentnie zatem weryfikując kryterium dochodowe w trybie art. 5 ust.2 i nast. u.ś.r. należy uwzględnić dochód nie tylko córki, ale i skarżącej, bowiem z przyczyn, o których wyżej mowa, unormowanie zawarte w art. 5 ust. 11 nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. Z przytoczonych motywów wynika, iż organ dokonał błędnej wykładni przepisu prawa materialnego – przepisów art. 3 pkt 16 u.ś.r., czego następstwem było wadliwe niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych - obliczenie dochodów uzyskiwanych przez rodzinę uprawnionej do zasiłku rodzinnego na podstawie art. 5 ust.11 zamiast art. 5 ust. 2 u.ś.r. Z uwagi na powyższe sąd uchylił zaskarżoną decyzję raz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r., poz. 718). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien zweryfikować spełnienie przez skarżącą wszystkich kryteriów uprawniających do zasiłku rodzinnego z dodatkami z uwzględnieniem przedstawionej wyżej wykładni art. 3 pkt 16 u.ś.r. IB