II SA/Łd 289/18

Dnia 29 maja 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2018 roku sprawy ze skargi W. F. i G. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na zrefundowanie zakupu aparatu fotograficznego. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...] . a.bł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu odwołania W. i G. małż. F., utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...] o odmowie przyznania pomocy finansowej na zrefundowanie zakupu aparatu fotograficznego. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Starosta [...] decyzją z dnia [...] odmówił W. i G. małż. F. pełniącym funkcję rodziny zastępczej spokrewnionej wnuczki – małoletniej A. P., przyznania pomocy finansowej na zrefundowanie zakupu aparatu fotograficznego z kartą pamięci. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 83 ust. 1 pkt 2 lit. "b" oraz art. 88 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 roku o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 697 ze zm., dalej jako: "ustawa"). Kwestionując powyższą decyzję odwołanie wniosła W. i G. małż. F. podnosząc, iż jest ona krzywdząca, bowiem wnioskowali oni o wsparcie zakupu aparatu, a nie zrefundowanie zakupu zgodnie z załączoną fakturą. Zgodnie z założeniami Europejskiego Modelu Społecznego Unii Europejskiej i Rady Europy ważną rolą w obszarze dotkniętych problemem społecznym odgrywają władze regionalne i lokalne. Odpowiednio zaprojektowana i wdrożona polityka społeczna państwa stanowi inwestycję, która powinna przyjmować korzyść wszystkim obywatelom a przede wszystkim społeczeństwu w trudnej sytuacji życiowej. Działania odwołujących zmierzają do integracji społecznej A. P., która jest pokrzywdzona przez los a winna mieć stworzone warunki do zwiększenia potencji rozwoju, czego celem jest zwiększenie jej aktywności społecznej we wszystkich obszarach nauki, następnie na rynku pracy. Działania odwołujących zmierzają do przygotowania A. P. do aktywnego życia w społeczeństwie po osiągnięciu wieku dojrzałego, a nie osiągnięcia korzyści materialnych rodziny zastępczej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i sięgając do treści art. 83 ustawy wskazał, iż w dniu [...] do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] wpłynął wniosek odwołujących o przyznanie pomocy finansowej w związku z zakupem sprzętu zgodnego z załączoną do wniosku fakturą z dnia 20 września 2017 roku, tj. aparatu fotograficznego oraz karty pamięci na łączną kwotę 1.898 zł. Z treści wniosku wynika, że sprzęt został zakupiony w związku z podjęciem przez małoletnią A. P. nauki w I klasie Technikum Fotografii i Multimediów w Zespole Szkół nr 3 w P. Starosta [...] uznał, iż kosztów poniesionych na zakup sprzętu fotograficznego nie można zaliczyć do kosztów, o których mowa w art. 83 ust. 1 ustawy. Kolegium wyjaśniło, iż norma zawarta w art. 83 ust. 1 ustawy stanowi zamknięty katalog kosztów, mogących podlegać refundacji z funduszy przeznaczonych na realizację zadań, wynikających z powołanej ustawy. Zakres przedmiotowy unormowania jest jasno wyznaczony i sprowadza się wyłącznie do kosztów związanych z wypoczynkiem dziecka, przyjmowaniem go do rodziny zastępczej oraz takich, które są następstwem zdarzeń losowych. Tymczasem, wnioskowana pomoc finansowa niewątpliwie nie dotyczy ani dofinansowania do wypoczynku małoletniej poza miejscem zamieszkania, ani nie jest związana z kosztami poniesionymi w związku z przyjmowaniem dziecka do pieczy zastępczej. Na gruncie ustawy organowi administracji, realizującemu ustawowy obowiązek wspierania rodziny zastępczej, pozostaje jedynie możliwość (nie obowiązek) udzielenia pomocy na zasadach określonych w art. 83 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy. Wspomniana pomoc jakkolwiek zależna jest od uznania administracyjnego organu właściwego, tak dodatkowo uwarunkowana jest wystąpieniem zdarzeń losowych lub innych zdarzeń mających wpływ na jakość sprawowanej opieki. Pomoc ma wyjątkowy charakter wsparcia finansowego, bowiem o możliwości jego przyznania decyduje trudna sytuacja materialna, w której znalazła się rodzina zastępcza, w wyniku wystąpienia zdarzenia losowego. W toku postępowania organ zobowiązany był do zdefiniowania pojęcia "zdarzenie losowe" oraz oceny, czy w sprawie z takowym zdarzeniem mamy do czynienia. Sięgając do Słownika Języka Polskiego (Warszawa 1995, t. II s. 50) Kolegium wskazało, iż "zdarzenie losowe" można określić jako zdarzenie zależne wyłącznie od losu – kolei, wydarzeń życia. Może ono być spowodowane nie tylko działaniem sił przyrody, ale również działaniami ludzi, pod warunkiem jednak, że zachowane są przesłanki "losowości", tzn. musi to być wydarzenie nieprzewidywalne, niezależnie od woli człowieka i nie do uniknięcia mimo zachowania należytej staranności. Zdarzenie losowe, to jakiekolwiek zjawisko zewnętrzne w stosunku do uprawnionego, którego nie można było przewidzieć ani mu przeciwdziałać: np. klęska żywiołowa – powódź, wypadek drogowy, wynik ludzkiego zaniedbania – pożar, nagła choroba, śmierć itp. W ocenie Kolegium, zakup aparatu fotograficznego, nawet związany z wybranym przez dziecko kierunkiem nauczania, trudno uznać za wydatek nieprzewidziany, nagły czy nie dający się zaplanować, a zatem za spełniający przesłankę "zdarzenia losowego", od którego uwarunkowane jest przyznanie wsparcia uregulowanego w art. 83 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy. Jak wskazało Kolegium, nawet wystąpienie zdarzenia losowego nie gwarantuje wnioskodawcy uprawnienia do pomocy. Świadczenie na pokrycie kosztów związanych z wystąpieniem zdarzeń mających wpływ na jakość sprawowanej opieki należy bowiem do katalogu świadczeń fakultatywnych, uzależnionych od uznania organu administracyjnego. Ponadto Kolegium zaakcentowało, iż odwołujący na pokrycie kosztów utrzymania małoletniej A. P. otrzymują wszystkie obligatoryjne świadczenia, jakie przysługują rodzinie zastępczej spokrewnionej na mocy ustawy, tj.: świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej (660 zł miesięcznie – art. 80 ust. 1 ustawy) oraz dodatek wychowawczy (500 zł miesięcznie – art. 80 ust. 1a ustawy). Rodzina zastępcza ponadto otrzymuje alimenty od ojca A. P., płacone regularnie w wysokości 100 zł miesięcznie. Alimenty są zgodne z ugodą sądową z dnia 26 listopada 2014 roku zawartą między rodziną zastępczą a rodzicem. Przed jej zawarciem rodzina zastępcza na potrzeby wnoszonego przez organ pierwszej instancji na rzecz małoletniej pozwu o alimenty ustaliła łączne miesięczne koszty utrzymania dziecka na 660 zł. Z informacji posiadanych przez organ wynika, że do chwili obecnej rodzina zastępcza nie występowała o podwyższenie alimentów, z czego można wnioskować, że środki posiadane na utrzymanie dziecka (świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka, dodatek wychowawczy i alimenty) w łącznej kwocie 1.260 zł miesięcznie uważa za wystarczające. W skierowanej do sądu administracyjnego skardze W. i G. małż. F. wskazali, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1257 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i dokonanie błędnej oceny dowodów, skutkujące przyjęciem, iż refundacja kosztów zakupu pomocy naukowej dla podopiecznej skarżących wykracza poza granice przedmiotowe art. 83 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy. Ponadto skarżący wskazali na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a. art. 83 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy przez przyjęcie, iż jednorazowy zakup pomocy naukowej podopiecznej nie jest zdarzeniem mającym wpływ na jakość sprawowanej opieki i bezpodstawną odmowę dofinansowania zakupu aparatu fotograficznego, tj. pomocy naukowej podopiecznej; b. art. 40 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy przez pominięcie okoliczności, iż skarżący, jako rodzina zastępcza mają obowiązek zapewnienia podopiecznej kształcenia i wyrównania braków rozwojowych i szkolnych, zaś zakup aparatu fotograficznego stanowi wydatek poniesiony w tym celu. Opierając się na wskazanych zarzutach skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji albo uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy organowi właściwemu do ponownego rozpatrzenia. Dodatkowo wnieśli o zasądzenie na ich rzecz od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi jej autorzy sięgając do treści art. 40 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy wskazali, iż zapewnienie kształcenia, wyrównywanie braków rozwojowych i szkolnych ujmowane musi być jako wypełnianie przez rodzinne formy pieczy zastępczej ciążących na nich obowiązków. W szczególności obowiązane są dopilnowywać tego, aby dzieci realizowały ciążący na nich obowiązek szkolny. Ponadto osoby te w ramach działań opiekuńczych i wychowawczych powinny zmierzać do tego, aby eliminować występujące u dzieci braki rozwojowe i szkolne. W tym zakresie należy wykorzystywać dostępne formy orzecznictwa psychologiczno-pedagogicznego związanego z późniejszym bądź wcześniejszym rozpoczęciem realizacji obowiązku szkolnego, a także innych uprawnień przysługujących dziecku w związku realizacją obowiązku szkolnego (indywidualne nauczanie, uczęszczanie do szkoły integracyjnej i tym podobne). Wychwycenie uzdolnień i zainteresowań dziecka wymaga, aby osoby wchodzące w skład systemu rodzinnej pieczy zastępczej same dostrzegały i widziały zasadność podejmowania tego typu działań. Omawiane unormowanie odgrywa szczególną rolę z perspektywy obowiązku wychowania dziecka, ponieważ rozwijanie uzdolnień i zainteresowań jest elementem wychowania. Przez rozwijanie uzdolnień należy rozumieć podejmowanie działań zmierzających do umożliwienia dziecku rozwoju zdolności artystycznych, sportowych czy innych, jak również deklarowanych przez dziecko zainteresowań. Podopieczna skarżących jest uzdolniona artystycznie i pobiera naukę w technikum fotograficznym. Skarżący w pełni akceptują wybór wnuczki i wspieramy ją w zdobyciu wymarzonego wykształcenia, zatem w pełni wywiązują się z obowiązków określonych w art. 40 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy. Stanowisko organów jest nieuzasadnione, bowiem wnuczka skarżących, mimo młodego wieku doświadczyła wielu cierpień i przeciwności życiowych. Dzięki wsparciu skarżących nie dotknęły jej problemy, z którymi borykają się młodzi ludzie w analogicznej sytuacji, lecz przykłada się do nauki i rozwija swoje talenty. Aparat fotograficzny wraz z kartą pamięci jest dla niej niezbędny. Nie może bowiem bez niego wykonywać zdjęć na zajęciach szkolnych. Sprzęt ten będzie służył wnuczce przez lata. Zakup sprzętu niezbędnego do korzystania w szkole wybranej zgodnie z umiejętnościami i zainteresowaniami ma wpływ na jakość sprawowanej opieki w rozumieniu art. 83 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy, bowiem jest ściśle sprzężony z wykonywaniem obowiązków przez rodzinę zastępczą. Jak stanowi art. 83 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy, rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka starosta może przyznać świadczenie na pokrycie kosztów związanych z wystąpieniem zdarzeń losowych lub innych zdarzeń mających wpływ na jakość sprawowanej opieki – jednorazowo lub okresowo. Cel tego świadczenia został ujęty w sposób uniwersalny, przy czym dostrzec można dwie podstawy jego przyznania, a mianowicie zaistnienie zdarzenia losowego, względnie innego typu zdarzenia, które zmierzało będzie do poprawy jakości sprawowanej opieki. Posłużenie się przez ustawodawcę tak uniwersalnymi pojęciami oznacza, że pozostawił on staroście oraz radzie powiatu dużą dozę swobody w ocenie sytuacji podmiotu rodzinnej pieczy zastępczej uzasadniającej udzielenie świadczenia. Przepis ten konstruujący upoważnienie do wydania decyzji uznaniowej wymaga odniesienia się do istoty sądowej kontroli decyzji uznaniowych. Nie budzi wątpliwości, że kontrola w takich wypadkach dotyczy procesu wydania decyzji (spełnienia przez organ wymogów proceduralnych), ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu czy wszechstronności oceny faktów. Nie obejmuje natomiast kontroli całości treści decyzji. Dotyczy bowiem tej części treści decyzji uznaniowej, która powiązana jest z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi, ale nie może obejmować tej części treści decyzji, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Organ winien zadbać o to, aby decyzja nie posiadała cech dowolności. Kontrola sądowa obejmuje, obok kontroli sposobu ustalania faktów, wszechstronności ich oceny oraz wyboru sposobu załatwienia sprawy, także to, czy zakres swobody decyzyjnej nie oznacza podjęcia decyzji dowolnej. Podobnie, kontroli sądowej podlega także samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej. Sytuacja rodzinna rodzin zastępczych spokrewnionych różni się w sposób zasadniczy od sytuacji podmiotów, sprawujących inne formy pieczy zastępczej. Świadczenia wypłacane rodzinom zastępczym spokrewnionym, na mocy ustawy, mają charakter jedynie wspierający, dlatego też taka rodzina nie może oczekiwać, że organ pomocowy pokryje wszystkie koszty przez nią wskazane. Skarżący nigdy dotychczas nie zwracali się o dofinansowywanie jakichkolwiek świadczeń na rzecz podopiecznej. Wyjątek stanowi aparat fotograficzny wraz z kartą pamięci jako wydatek poniesiony w celach edukacyjnych. Wszelkie inne potrzeby dziecka skarżący zaspakajają zawsze we własnym zakresie. Organy orzekając w sprawie pominęły całkowicie okoliczność, iż zakup aparatu fotograficznego wraz z kartą pamięci był związany z wykonywaniem ustawowych obowiązków rodziny zastępczej oraz wyborem dalszej drogi kształcenia przez podopieczną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy powołanej wcześniej ustawy z dnia 9 czerwca 2011 roku o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, a w szczególności art. 83 ust. 1 pkt 2 lit. "b" tej ustawy. Stosownie do treści tego przepisu, rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka starosta może przyznać świadczenie na pokrycie kosztów związanych z wystąpieniem zdarzeń losowych lub innych zdarzeń, mających wpływ na jakość sprawowanej opieki – jednorazowo lub okresowo. Z treści przywołanego unormowania wynika, że o przyznanie przedmiotowego świadczenia podmioty rodzinnej pieczy zastępczej mogą wstępować przez cały okres jej sprawowania, a przyznane świadczenie może być udzielone jednorazowo bądź mieć charakter okresowy. Cel tego świadczenia został ujęty w sposób uniwersalny, przy czym dostrzec można dwie podstawy jego przyznania, a mianowicie zaistnienie "zdarzenia losowego", względnie "innego typu zdarzenia", które zmierzało będzie do poprawy jakości sprawowanej opieki. Posłużenie się przez ustawodawcę tak uniwersalnymi pojęciami oznacza, że pozostawił on organom dużą dozę swobody w ocenie sytuacji podmiotu rodzinnej pieczy zastępczej uzasadniającej udzielenie przedmiotowego świadczenia (Stanisław Nitecki, Komentarz do art. 83 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, LEX; wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 listopada 2017 roku, sygn. II SA/Łd 534/17; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega wątpliwości, że z tej formy pomocy pieniężnej dla rodzin zastępczych nie można wyprowadzić wniosku, że przyznanie tego rodzaju świadczenia jest obowiązkiem organu. Jest to bowiem świadczenie oparte na uznaniu organu administracji publicznej, które może lecz nie musi zostać przyznane przez organ administracji nawet wówczas, gdy wnioskodawca spełnia kryteria ustawowe. Przepis ten konstruujący upoważnienie do wydania decyzji uznaniowej wymaga odniesienia się do istoty sądowej kontroli decyzji uznaniowych. Nie budzi wątpliwości na gruncie orzecznictwa sądów administracyjnych, że kontrola w takich wypadkach dotyczy procesu wydania decyzji (spełnienia przez organ wymogów proceduralnych), ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu czy wszechstronności oceny faktów. Nie obejmuje natomiast kontroli całości treści decyzji. Dotyczy bowiem tej części treści decyzji uznaniowej, która powiązana jest z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi, ale nie może obejmować tej części treści decyzji, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Organ winien zadbać o to, aby decyzja nie posiadała cech dowolności. Kontrola sądowa obejmuje bowiem, obok kontroli sposobu ustalania faktów, wszechstronności ich oceny oraz wyboru sposobu załatwienia sprawy, także to, czy zakres swobody decyzyjnej nie oznacza podjęcia decyzji dowolnej. Podobnie, kontroli sądowej podlega także samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2010 roku, sygn. I OSK 130/10). Na gruncie powyższego modelu kontroli decyzji uznaniowych w ramach sądowej kontroli administracji należy zaskarżone rozstrzygnięcie zakwalifikować jako niezgodne z tym modelem, a więc naruszające prawo w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie podstawą do przyznania świadczenia był przepis art. 83 ust. 1 pkt 2 lit, "b" ustawy, który stanowi o "zdarzeniach losowych", ale także o "innych zdarzeniach mających wpływ na jakość sprawowanej opieki". Tymczasem organy obu instancji odmawiając przyznania pomocy akcentowały przede wszystkim kwestię, że zakup aparatu fotograficznego i karty pamięci nie jest zdarzeniem losowym. Owszem, niewątpliwie zakup aparatu fotograficznego w związku z rozpoczęciem nauki w szkole ponadgimnazjalnej (technikum fotograficznym) nie jest zdarzeniem losowym w rozumieniu art. 83 ustawy, ale – w ocenie składu orzekającego – może być "innym zdarzeniem mającym wpływ na jakość sprawowanej opieki" w rozumieniu art. 83 ust. 1 pkt 2 lit. "b" in fine ustawy. Organy w swojej argumentacji nie odniosły się do "innego zdarzenia", co – zdaniem Sądu – stanowi podstawę do uchylenia kontestowanych decyzji. Innymi słowy, w sprawie należy zarzucić organom pominięcie kwestii kwalifikacji zakupu aparatu fotograficznego w kontekście "innego zdarzenia" w rozumieniu art. 83 ust. 1 pkt 2 lit. "b" in fine ustawy, czym organy naruszyły w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie przepis art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Końcowo wyjaśnić należy, że w przedmiotowej sprawie refundacja zakupu aparatu fotograficznego i karty pamięci stanowi cel godny zainteresowania organów, bowiem jest niezbędny do nauki i rozwoju zainteresowań dziecka przebywającego w rodzinie zastępczej. Z opisanych powodów Sąd orzekł jak w wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm.). M.K.