II SA/Łd 29/06

Dnia 6 kwietnia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant Referendarz Małgorzata Kowalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2006 roku sprawy ze skargi A.T. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień kombatanckich oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] Nr [...] odmawiającą zmiany decyzji z dnia [...] Nr [...] utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] Nr [...] odmawiającej A.T. przyznania uprawnień kombatanckich z wnioskowanego tytułu. W sprawie ustalono, że A.T. wystąpił z wnioskiem o przyznanie uprawnień kombatanckich z tytułu doznanych represji w czasie działań wojennych dnia 4 września 1939 roku oraz okresie powojennym t.j. uchylania się od przynależności partyjnej w Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej, udziału w Powszechnej Organizacji "Służba Polsce" oraz udziału w "wypadkach poznańskich" w czerwcu 1956 roku jako słuchacz Szkoły A w P. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie odmówił stronie przyznania uprawnień kombatanckich z wnioskowanego tytułu, wskazując w uzasadnieniu decyzji, że wnioskowane przez stronę rodzaje represji nie są represjami w rozumieniu ustawy z dnia 24 stycznia 1991 roku o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. z 2002 r., Nr 42, poz. 371 ze zm.). W wyniku odwołania A.T. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] Nr [...], podtrzymując w uzasadnieniu decyzji argumentację organu I instancji. Pismem z dnia 28 lutego 2005 roku A.T. wniósł o uchylenie powyższej decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie z dnia [...]. We wniosku skarżący nie zgadzając się z argumentacją powyższej decyzji podniósł, że udział w zbrojnym wystąpieniu o wolność i suwerenność Polski w Poznaniu w czerwcu 1956 roku, dwuletnia służba wojskowa w latach 1953 – 1954 oraz służba w Milicji Obywatelskiej były skutkiem częstych depresji i lęków oraz innych ujemnych skutków zdrowotnych (nadciśnienie tętnicze, udary mózgu i silny paraliż z pozbawieniem możliwości chodzenia). Decyzją z dnia [...] Nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie odmówił na podstawie art. 154 § 1ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 1 – 4 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 roku o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. z 2002 r., Nr 42, poz. 371) odmówił zmiany decyzji własnej z dnia [...] Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ administracji stwierdził, że A.T. we wniosku nie wskazał, aby w przedmiotowej sprawie zaistniały jakiekolwiek nowe okoliczności faktyczne i prawne uzasadniające zmianę decyzji ostatecznej. W szczególności w ocenie Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych za takie okoliczności nie można było uznać odmiennej oceny przez organ tego samego stanu faktycznego sprawy, który był już przedmiotem rozpoznania w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...] o podanym numerze. Ponadto w ocenie organu podnoszone przez stronę okoliczności dotyczące przeżyć w okresie okupacji hitlerowskiej, służby wojskowej, działalności w organizacji "Służba Polsce", czy służby w Milicji Obywatelskiej nie można uznać za represje w rozumieniu cyt. ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego i nie mogły być potraktowane jako działalność kombatancką, ani jako działalność równorzędną z kombatancką. Natomiast udział A.T. w wydarzeniach Poznańskiego Czerwca 1956 roku jako słuchacza Szkoły A w P. zdaniem Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych nie stanowił w ocenie organu podstawy do zastosowania wobec strony art. 2 pkt 6 cyt. ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, zgodnie z którym za działalność równorzędną z działalnością kombatancką uznaje się czynny udział w zbrojnym wystąpieniu o wolność i suwerenność Polski w Poznaniu w czerwcu 1956 roku, który spowodował śmierć lub uszczerbek na zdrowiu. W dniu 12 lipca 2005 roku A.T. nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu wystąpił do Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji powtórzył argumentację prezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stwierdzając ostatecznie brak podstaw do uchylenia bądź zmiany decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] w trybie art. 154 § 1 K.p.a. oraz do przyznania A.T. uprawnień kombatanckich. Na powyższe rozstrzygniecie A.T. w dniu 7 grudnia 2005 roku złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Podtrzymując dotychczasową argumentację, dodatkowo, jako dowód represji pod względem religijnym, opisał zdarzenia podczas pełnienia służby w Milicji Obywatelskiej uzasadniające w jego opinii przyznanie uprawnień kombatanckich w świetle art. 1 – 4 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. Jako osoby mogące potwierdzić wskazane w skardze fakty skarżący wskazał na: ówczesnych Szefów RUSW w B. A.K., A.G. oraz kierowcę SB K.N.. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W myśl art. 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – powoływanej dalej jako p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 ustawy podlega oddaleniu. Analizując twierdzenia skargi, nie będąc jednocześnie związany jej zarzutami i wnioskami skład rozpoznający sprawę doszedł do przekonania, iż w niniejszym postępowaniu organ administracji publicznej nie naruszył przepisów procedury administracyjnej oraz prawa materialnego, co skutkuje oddaleniem skargi (art. 151 p.p.s.a.). Kontrolowana decyzja wydana została po przeprowadzeniu postępowania w trybie nadzwyczajnym - art. 154 K.p.a. Zgodnie z przepisem § 1 art. 154 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Dla wzruszenia decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. wymagane jest spełnienie łącznie trzech przesłanek: 1) musi być to decyzja ostateczna, 2) decyzja ta nie może tworzyć praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania oraz 3) za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony (patrz: komentarz (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 675). W analizowanej sprawie decyzje, które są przedmiotem niniejszego postępowania stały się ostateczne wskutek wyczerpania toku instancyjnego. Nie tworzyły także praw nabytych, gdyż odmawiały przyznania wnioskowanego świadczenia. W sytuacji spełnienia powyższych przesłanek, jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 10 listopada 2000 r. (III SAB 91/99, LEX nr 48002), "możliwość wzruszenia decyzji w trybie art. 154 k.p.a. uzależniona jest od wykazania, że za wyeliminowaniem decyzji ostatecznej z obrotu prawnego przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, a więc przesłanki niezależne od prawnej poprawności decyzji ostatecznej". Zastosowanie przez ustawodawcę spójnika »lub« oznacza, że wystarczające są racje interesu społecznego bądź też jedynie wzgląd na słuszny interes strony. Wymagania interesu społecznego lub słusznego, a więc kwalifikowanego, interesu strony powinny być ustalone w danej sprawie i muszą nabrać konkretnej treści, wynikającej ze stanu faktycznego i prawnego sprawy". Wydaje się bowiem, że omawiany przepis, ze swej istoty nie pozwala na uniwersalne zdefiniowanie pojęcia "interesu społecznego", czy "słusznego interesu strony" (vide: wyrok NSA w Warszawie z 26 lipca 1999 r., I SA 1678/98, LEX nr 48548). Ocena, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa, przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, należy zatem do właściwego organu administracji publicznej, który jest w tym zakresie związany przepisem art. 7 k.p.a. in fine. (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.) Zgodnie z tą regulacją organ obowiązany jest w toku postępowania podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wobec tego na organie spoczywał wynikający z art. 7, 77 i 80 K.p.a. obowiązek poinformowania podmiotu o odpowiadającej niniejszej sprawie treści pojęć słusznego interesu strony oraz interesu społecznego. W tym kontekście należy wskazać, iż organ nie tylko wyjaśnił wyczerpująco istotę tej instytucji, ale także wskazał jak strona ma rozumieć stwierdzony brak interesu społecznego lub słusznego interesu strony w uchyleniu lub zmianie decyzji. Wypełnił tym samym ciążący na nim obowiązek sporządzenia uzasadnienia zgodnie ze wskazanymi w przepisach prawa wymogami (art.107 § 3 K.p.a.), który to obowiązek wiąże się z zasadą przekonywania (art. 11 K.p.a.) oraz z wyrażoną w art. 8 K.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (vide: wyrok NSA z dnia 26 października 1984 r. II SA 1161/84, ONSA 1984/2/97). Przechodząc do argumentów natury merytorycznej, a tym samym istoty sporu zauważyć należy, iż podstawę kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 24 stycznia 1991 roku o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371 ze zm.). Obowiązująca ustawa z dnia 24.01.1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego nie przewiduje uprawnień kombatanckich za podnoszone przez skarżącego okoliczności dotyczące przeżyć w okresie okupacji hitlerowskiej, służby wojskowej, działalności w Powszechnej Organizacji "Służba Polsce", czy służby w Milicji Obywatelskiej. Art. 1 ust 2, art. 2 do art. 4 ustawy o kombatantach zawierają pełny zestaw tytułów, za które uzyskuje się lub utrzymuje się uprawnienia kombatanckie. Należy przy tym wyjaśnić, iż ustawodawca nie przewidział możliwości zastosowania przepisów tejże ustawy i przyznania uprawnień z niej wynikających z tytułu przeżyć, udręki, jakie niosły za sobą działania wojenne. Odnosząc się do zarzutów skargi, w pełni podzielić należy argumentację Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, iż podnoszone przez A.T. okoliczności nie są represjami w rozumieniu ustawy o kombatantach i nie mogą zostać potraktowane jako działalność kombatancka, ani jako działalność równorzędna z działalnością kombatancką. Natomiast okoliczność udziału skarżącego w "wypadkach poznańskich" w czerwcu 1956 roku jako słuchacza Szkoły A w P. z racji przynależności do tej formacji nie mogło stanowić podstawy do uznania za działalność równorzędną z działalnością kombatancką w rozumieniu art. 2 pkt. 6 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. Inaczej mówiąc interpretacja przepisów ustawy o kombatantach (...) zawierającej wykaz rodzajów działalności kombatanckiej oraz równorzędnej z działalnością kombatancką musi być dokonywana w związku z postanowieniami, mającego charakter normatywny, wstępu do tej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 13.02.2002 r. sygn. akt V SA 1538/01 Lex nr 77331). Tym samym za zasadne uznać należało stanowisko organu, iż za wzruszeniem decyzji nie przemawiał interes społeczny, ani też słuszny interes strony, a tym samym brak było pozytywnych przesłanek do zastosowania art. 154 K.p.a. Przywołać w tym miejscu warto pogląd zaprezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2005 roku sygn. akt V SA/Wa 1658/05 Lex nr 188729, że słuszny interes strony rozumiany aż do kolizji z interesem społecznym nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy, ani też go zastępować, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 K.p.a., zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa. Ponadto podkreślić należy, iż przesłuchanie wskazanych przez skarżącego osób nie było możliwe w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zgodnie bowiem z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Powyższe oznacza natomiast, że sąd administracyjny orzeka w zasadzie na podstawie materiału faktycznego i dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu przed organami administracji. W postępowaniu przed sądem administracyjnym postępowanie dowodowe może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone do dowodów z dokumentów. To z kolei oznacza, że prowadzenie jakichkolwiek innych dowodów, poza dowodami z dokumentów, jest niedopuszczalne (patrz: T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz, WP LexisNexis, Warszawa 2005, s. 357). Mając na uwadze powyższe wywody i uznając, że kwestionowana decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, należało na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalić.