II SA/Łd 290/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Protokolant: St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi R. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. LS Decyzją z dnia [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu odwołania R. J., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] nakazującą R. J. rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji stalowej, zrealizowanego na działce nr 398 w m. K. , bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z dokumentów sprawy wynika, iż w dniu 7 maja 2015 r. mając na uwadze zawiadomienia mieszkańców m. K. , organ I instancji przeprowadził oględziny. W następstwie podjętych czynności organ ustalił, iż na działce ustawiony jest obiekt o konstrukcji stalowej, usytuowany w odległości 0,70m od działki nr 399; 0,90m od działki nr 397 i 0,70m od działki nr 398 i usytuowanego na niej budynku. Obiekt wykonany jest ze stalowych słupów ustawionych na utwardzeniu z kostki betonowej poprzez stalowe podkładki i przykręconych do utwardzenia. Dach i ściany wykonane z materiału plandekowego, brezentu z tworzywa sztucznego. Organ ustalił, iż inwestorem jest R.J. właściciel działki nr 398, właściciel nie przedstawił żadnego dokumentu legalności przedmiotowego obiektu. Mając powyższe ustalenia faktyczne na uwadze oraz brzmienie art. 28 i art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – dalej jako: ustawa) decyzją z dnia [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nakazał wykonać rozbiórkę opisanego obiektu. Organ wyjaśnił, iż skoro przedmiotowy obiekt wybudowany został bez pozwolenia na budowę, to zgodnie z art. 48 ust. 2 ustawy w drodze decyzji właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Zwrócił uwagę, iż stosując się do regulacji art. 48 ust. 2 ustawy, postanowieniem z dnia [...]zobowiązał inwestora do przedłożenia w terminie do dnia 30 listopada 2015 r. dokumentów umożlwiających legalizację obiektu. Jednakże w wyznaczonym terminie inwestor żadnych dokumentów nie przedłożył. W następstwie powyższego oraz stosownie do art. 48 ust. 4 ustawy uzasadnione było wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu. W odwołaniu od powyższej decyzji R. J. podniósł, iż sporny obiekt jest tunelem foliowym o lekkiej konstrukcji aluminiowej, nie jest trwale związany z gruntem, służy do hodowli i przetrzymywania kwiatów. Zaznaczył, iż zgodnie z ustawą tunele foliowe nie wymagają pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia co oznacza, iż decyzja nie jest prawidłowa. Na potwierdzenie swych argumentów odwołujący załączył specyfikację handlową tunelu foliowego. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. i utrzymał w mocy decyzję organu I Instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił wpierw, iż zgodnie z art. 6 ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw z dnia 20 lutego 2015 r. (Dz.U. z 2015 r., poz. 443) do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Stąd w sprawie zastosowanie mają przepisy w brzmieniu sprzed nowelizacji. I tak zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30 ustawy. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowalnych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Organ odwoławczy podkreślił, iż ważna jest właściwa kwalifikacja spornego obiektu a analiza materiału dowodowego, protokołu oględzin, dokumentacji fotograficznej, potwierdzają, iż każdy słupek na którym wspiera się konstrukcja obiektu jest ustawiony na utwardzeniu z kostki betonowej poprzez stalowe podkładki i przykręcony do tego utwardzenia. Ten sposób przytwierdzenie świadczy, iż obiekt nie jest trwale powiązany z gruntem. Organ stwierdził, wskazując na brzmienie art. 3 pkt 5 ustawy, iż zasadne jest zakwalifikowanie obiektu jako tymczasowego obiektu budowlanego. Obiekty takie można podzielić na dwa rodzaje, pierwszy to obiekty przeznaczone do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej i przewidziane do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki. Drugi to obiekty niepołączone trwale z gruntem. Jeżeli więc obiekt nie jest trwale połączony z gruntem to jest tymczasowym obiektem budowlanym niezależnie od tego, czy jest przeznaczony do użytkowania w czasie krótszym od jego trwałości technicznej oraz czy przewiduje się jego przeniesienia lub rozbiórkę. Przyjmując, że sporny obiekt nie został przytwierdzony trwale do gruntu i ma charakter tymczasowy, to zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym z zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Mając na uwadze powyższe [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. stwierdził, że jeżeli zamiarem inwestora było posadowienie przedmiotowego obiektu na okres krótszy niż 120 dni, to powinien, stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy, zgłosić właściwemu organowi jego budowę. Jeżeli natomiast zamiarem inwestora było ustawienie przedmiotowego obiektu na okres dłuższy, to wymagało to uzyskania decyzji o pozwoleniu na jego budowę (art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12 i art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy). W rozpatrywanej sprawie inwestor nie dokonał zgłoszenia budowy przedmiotowego tunelu foliowego a ponadto, jak wynika z akt sprawy, obiekt budowlany użytkowany jest przez okres dłuższy niż 120 dni. Jak wynika z oświadczenia złożonego do protokołu przez poprzednią właścicielkę przedmiotowej nieruchomości, tunel foliowy powstał w 2012 roku. Odwołujący przedstawił ofertę handlową na namiot (tunel foliowy), która została sporządzona w dniu 7 marca 2015 r. Pismo mieszkańców miejscowości K. zawierające prośbę o przeprowadzenie kontroli obiektu budowlanego wpłynęło do organu I instancji w dniu 2 kwietnia 2015 r. Organ stwierdził, iż powyższe informację wskazują, iż przedmiotowy tunel użytkowany jest na pewno przez okres dłuższy niż 120 dni. Zatem uznanie, że przedmiotowy tunel jest obiektem nietrwale związanym z gruntem a więc tymczasowym obiektem budowlanym, użytkowanym przez okres dłuższy niż 120 dni, wymusza na inwestorze uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak wynika z akt sprawy inwestor nie ubiegał się o uzyskanie takiej decyzji. Oznacza to, że obiekt został wybudowany samowolnie. Skutki samowoli budowlanej określa zaś przepis art. 48 ustawy, przy czym wpierw wymaga zbadania możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, w oparciu o przepis art. 48 ust. 2 ustawy. W niniejszym postępowaniu organ stopnia podstawowego realizując powyższy obowiązek w sposób prawidłowy nałożył najpierw postanowieniem z dnia [...]., na stronę obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, zakreślając termin wykonania obowiązku na dzień 31 maja 2014 r., a następnie po uprzednim uchyleniu w/w postanowienia, postanowieniem z dnia [...], zakreślił nowy termin wykonania obowiązku na dzień 30 listopada 2015r. Organ I instancji nakładając obowiązek zgodnie z dyspozycją przepisu art. 48 ust. 2 ustawy umożliwił legalizację przedmiotowego obiektu. Strona nie dopełniła obowiązków nałożonych opisanym postanowieniem. Zgodnie zaś z przepisem art. 48 ust. 4 ustawy, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, który przewiduje, iż właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przy czym organ nie dysponuje swobodą co do dalszego trybu postępowania, gdyż konstrukcja tej normy nie pozostawia mu uznaniowości, ani możliwości odmiennego rozstrzygnięcia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi R. J. zarzucił naruszenie art. 29 i art. 30 ustawy poprzez błędną interpretację i uznanie, że tunel foliowy jest tymczasowym obiektem budowlanym wymagającym uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz decyzją organu I instancji i umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wywodził, iż tunel pokryty materiałem z tworzywa sztucznego ustawiony na powierzchni ziemi, nie związany trwale z gruntem, nie może być sklasyfikowany jako budynek, ani jako obiekt małej architektury. Nie można go także zaliczyć do pojęcia budowli w rozumieniu art. 3 pkt. 3 ustawy. Pojęcie budowli należy odczytywać łącznie z art. 3 pkt. 1 lit. b., a wynika z niego, że jeżeli w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym, to należy ją rozumieć, jako budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. A więc nie każdy tunel pokryty materiałem z tworzywa sztucznego jest obiektem budowlanym, nie będąc również budowlą a w konsekwencji także nie będzie - jak uznał to organ II instancji - tymczasowym obiektem budowlanym. Podstawowe znaczenie będą miały rozwiązania konstrukcyjne zastosowane na gruncie, a te są bezsporne i pozwalają na przyjęcie stanowiska, że tunel pokryty materiałem z tworzywa sztucznego nie związany z gruntem w sposób trwały i nie posiadający jakichkolwiek instalacji nie jest, ani budynkiem, ani budowlą, ani obiektem budowlanym. Nie można więc uznać go za tymczasowy obiekt budowlany, zgodnie z art. 3 pkt. 5 ustawy. Z tego względu należy dojść do wniosku, że tunel pokryty materiałem z tworzywa sztucznego (foliowy) nie połączony trwale z gruntem nie posiadający jakichkolwiek instalacji, nie odpowiadając pojęciu budowli nie może być uznany za tymczasowy obiekt budowlany o jakim mowa w art. 3 pkt. 5 ustawy, a zatem w dacie ustawienia spornego tunelu, tj. w roku 2012 jak i aktualnie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Na gruncie powołanych przepisów, w chwili realizacji spornego obiektu (rok 2012) przedmiotowy tunel nie związany trwale z gruntem, jako obiekt niezidentyfikowany w wyżej wymienionych przepisach nie wymagał w okolicznościach sprawy uzyskania pozwolenia na budowę, jak również dokonania zgłoszenia. Przy pojęciach niedookreślonych, takich jak budowla, tymczasowy obiekt budowlany, niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca prowadząca do przypisywania każdemu urządzeniu nie trwale połączonemu z gruntem cech budowli. Nie było zatem podstaw do wdrażania procedury legalizacyjnej w trybie art. 48 ust. 2 ustawy przez organy nadzoru budowlanego. Nie wykonanie obowiązku nałożonego postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] nie mogło tym samym skutecznie doprowadzić do nakazania rozbiórki obiektu. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., wniósł o oddalenie skargi, odwołując się do argumentacji prezentowanej w kwestionowanym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W niniejszej sprawie istota sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w ustalonym stanie faktycznym, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zasadnie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wydaną na podstawie przepisu art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy, kwalifikując sporny tunel jako tymczasowy obiekt budowlany wymagający pozwolenia na budowę. W ocenie sądu, organy nadzoru budowlanego w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony m.in. w trakcie oględzin, dokonały prawidłowej kwalifikacji prawnej wybudowanego na działce skarżącego obiektu o lekkiej konstrukcji stalowej. Z materiału sprawy bezspornie wynika, że na działce posadowiony został obiekt, wykonany ze słupów stalowych, posadowiony na utwardzeniu z kostki betonowej, poprzez stalowe podkładki i przykręcony do utwardzenia. Dach i ściany wykonane z materiału plandekowego, brezentu z tworzywa sztucznego – nie jak wywodzi skarżący z folii. Jest to zatem niewątpliwie obiekt nietrwale związany z gruntem o tzw. lekkiej konstrukcji. Bezsporne, jak przewidział ustawodawca w art. 28 ustawy, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Z kolei w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy wskazano, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Z kolei przez tymczasowy obiekt budowlany w myśl art. 3 pkt 5 ustawy, należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. W okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy zaliczenie spornego obiektu jako tymczasowego obiektu budowlanego byłoby zasadne, jedynie wobec ustalenia, iż w terminie 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, został on rozebrany i przeniesiony w inne miejsce. Z ustaleń organu, niekwestionowanych przez skarżącego, wynika zaś, iż sporny obiekt w dacie wydawania decyzji przez organ odwoławczy stał już co najmniej 3 lata. Sam skarżący wyjaśnia w uzasadnieniu skargi, iż obiekt został zrealizowany w 2012 roku. Zatem do obiektu tego nie ma zastosowania wyłączenie przewidziane w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy pozwalające na wybudowanie obiektu o charakterze tymczasowym w oparciu o zgłoszenie właściwemu organowi. Przy czym, jak ustalono, takie zgłoszenie nie miało miejsca, podobnie jak i inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę, które w tych okolicznościach było wymagane skoro obiekt nie został przeniesiony w inne miejsce, ani rozebrany w okresie krótszym niż 120 dni. W następstwie prawidłowej kwalifikacji prawnej obiektu oraz ustalenia, iż inwestor nie ubiegał się o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę organy nadzoru budowalnego podjęły prawidłowa ocenę, iż obiekt został wybudowany samowolnie. Skutki samowoli budowlanej określa zaś przepis art. 48 ustawy, przy czym wpierw wymaga zbadania możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, w oparciu o przepis art. 48 ust. 2 ustawy. W niniejszym postępowaniu organ stopnia powiatowego realizując powyższy obowiązek w sposób prawidłowy nałożył najpierw postanowieniem z dnia [...], na stronę obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, zakreślając termin wykonania obowiązku. Organ I instancji nakładając obowiązek zgodnie z dyspozycją przepisu art. 48 ust. 2 ustawy, umożliwił stronie legalizację przedmiotowego obiektu. Stosownie bowiem do wskazanego przepisu właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jeżeli jednak budowa, o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (pkt 1), nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (pkt 2) właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu takim ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Natomiast w myśl ust. 4 wskazanego artykułu w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Strona skarżąca nie dopełniła obowiązków nałożonych opisanym postanowieniem, a ustalenie w powyższym zakresie obligowało organ do nakazania w drodze decyzji rozbiórki spornego obiektu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Powyższe, czyni zgłoszone zarzuty nieusprawiedliwionymi, a sąd nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, wobec nie stwierdzenia naruszenia prawa, orzekł o jej oddaleniu, w myśl art. 151 p.p.s.a. IB