II SA/Łd 291/08

Dnia 6 czerwca 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2008 roku przy udziale - sprawy ze skargi A. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej - A. G. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 11 października 2007 r. S.N. złożył w Starostwie Powiatowym w R. wniosek o wydanie pozwolenia na budowę pawilonu handlowego z artykułami przemysłowymi. Do wniosku załączył projekt budowlany, opracowany przez projektantów posiadających wymagane uprawnienia budowlane w odpowiednich specjalnościach, uzgodniony w zakresie ochrony przeciwpożarowej, bezpieczeństwa i higieny pracy oraz pod względem higieniczno-sanitarnym. Inwestor udokumentował prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, składając stosowne oświadczenie i przedłożył informację o wyłączeniu gruntu z produkcji rolniczej. Ponadto przedstawił oświadczenia gestorów sieci o zapewnieniu dostawy energii elektrycznej, wody i kanalizacji. Na skutek powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, właścicielka sąsiedniej działki nr 224/2 – A.G. zgłosiła zastrzeżenia do planowanej inwestycji. Podkreśliła, iż planowana budowa naruszy jej interes prawny. Spowoduje bowiem utrudnienia w zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, z uwagi na zbliżenie projektowanego budynku na odległość 4 metrów od granicy. W kolejny pismach z dnia 24 października 2007 r., 7 listopada 2007 r., 15 listopada 2007 r., 28 listopada 2007 r. A.G. podniosła, iż usytuowanie budynku przedstawione w projekcie jest niezgodne z załącznikiem graficznym decyzji o warunkach zabudowy. Wskazała na możliwość zacienienia działki, będącej jej własnością i utrudnienia w sytuacji, gdy będzie chciała zabudować działkę budynkiem mieszkalnym. Zakwestionowała także sposób odprowadzania wód opadowych z dachu budynku oraz kwestię poziomu posadowienia budynku handlowego w stosunku do jej działki i niwelację działki projektowanej. Postanowieniami z dnia [...] r. organ I instancji w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia projektu w zakresie analizy możliwości zacienienia zabudowy na działce sąsiedniej, uprawy roślin na tej działce, jak również odprowadzenia wody opadowej z dachu projektowanego budynku. Obowiązki te zostały wykonane w dodatkowym opracowaniu dotyczącym zacienienia. Ponadto projekt został uzupełniony w zakresie zagadnienia dotyczącego odprowadzania wód. W świetle powyższych okoliczności, decyzją z dnia [...] r. Nr [...], znak [...] Starosta [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) i art. 104 kpa zatwierdził projekt budowlany i udzielił S.N. pozwolenia na budowę pawilonu handlowego z artykułami przemysłowymi wraz z wewnętrzną instalacją elektryczną, wody i kanalizacji oraz centralnego ogrzewania o następujących parametrach budynku: powierzchnia zabudowy - 837,17 m2, powierzchnia użytkowa -1548,83 m2, powierzchnia całkowita 1604,72 m2, kubatura 1594,64 m3, kategoria obiektu budowlanego XVII, na działce oznaczonej nr ewid. 225/5, 225/6, 226/2, 227/4, położonej w R. przy ul. A., w granicach objętych projektem zagospodarowania terenu. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, organ wskazał, iż ze złożonej przez inwestora analizy zacienienia wynika, że spełnione będą przepisy § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto zachowany będzie czas nasłonecznienia niezbędny do uprawy roślin światłożądnych. Odpływ wody opadowej od rur spustowych ma się odbywać przez układ studzienek i rur odprowadzających w kierunku przeciwnym do działki nr 224/2, co zostało uwidocznione na projekcie zagospodarowania działki i w opisie technicznym. Odnosząc się do kwestii niezgodności usytuowania budynku, Starosta wyjaśnił, iż załącznik graficzny decyzji o warunkach zabudowy zawiera propozycję inwestora, co do usytuowania budynku. Natomiast usytuowanie budynku w projekcie uwzględnia linię zabudowy ul. A., ustaloną przez właściwy organ do spraw zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy wskazanego wyżej rozporządzenia. Ponadto, organ podkreślił, że projektowany teren przy budynku pawilonu handlowego określono na rzędnej 230,70 metrów nad poziomem morza, to jest na średniej rzędnej terenu dla działki inwestora, co wynika z mapy sytuacyjno-wysokościowej. Przepisy § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie obligują inwestora do ukształtowania terenu działki w sposób wykluczający możliwość odprowadzania wody opadowej na teren działek sąsiednich. W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy, Starosta mając na względzie treść art. 35 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane zatwierdził projekt budowlany i udzielił S. N. pozwolenia na budowę. W odwołaniu od powyższej decyzji, A.G. podniosła, iż biorąc pod uwagę odległość projektowanego pawilonu handlowego od granicy jej nieruchomości, wynoszącą 4 metry, ma wątpliwości, czy ze względu na jego gabaryty może on w tym miejscu powstać. Zarzuciła ponadto brak rzetelności w sporządzeniu analizy zacienienia. Odwołująca obawia się bowiem, że realizacja planowanej inwestycji zniszczy nie tylko rosnącą na terenie jej nieruchomości trawę i 50-letnie jabłonie, ale także wykluczy teren spod upraw. Oznacza to, że uciążliwość projektowanego pawilonu jest większa niż w założeniu. Strona zarzuciła także niekompletność projektu budowlanego w zakresie opisu dotyczącego wymagań przeciwpożarowych. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], znak [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu, organ odwoławczy podzielił w całości argumentację Starosty [...] i stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stanowił dostateczną podstawę do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia S.N. pozwolenia na budowę pawilonu handlowego. Odnosząc się do zarzutów strony, Wojewoda wskazał, iż planowana inwestycja nie będzie miała istotnego wpływu na jej nieruchomość i nie uniemożliwi jej zarówno upraw jak i zabudowy. Ustosunkowując się do kwestii kompletności projektu pod względem wymagań przeciwpożarowych, organ wyjaśnił, że przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany zawierał wymagane pod tym kątem uzgodnienia. Stąd, w ocenie, Wojewody, skoro w sprawie pozytywnie wypowiedział się rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, trudno jest mówić o niekompletności projektu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, A.G. podniosła zarzuty przeciwko decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji wskazując, iż projektowany pawilon handlowy jest faktycznie "obiektem wielkohandlowym". W kwestii decyzji o pozwoleniu na budowę podała, że określone w niej parametry budynku nie odpowiadają w tym zakresie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Ponadto zwróciła uwagę na rozbieżność pomiędzy osobami projektującymi przedmiotowy pawilon a wymienionymi w osnowie decyzji, wskazując, iż nie wiadomo, czyj projekt zatwierdzono. Odpowiadając na skargę, Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu powołanych przepisów, sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem rozważań Sądu jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r. utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu S.N. pozwolenia na budowę pawilonu handlowego z artykułami przemysłowymi wraz z wewnętrzną instalacją elektryczną, wody i kanalizacji oraz centralnego ogrzewania o powierzchni zabudowy - 837,17 m2, powierzchni użytkowej -1548,83 m2, powierzchni całkowitej - 1604,72 m2, kubaturze - 1594,64 m3, kategoria obiektu budowlanego XVII, na działce oznaczonej nr ewid. 225/5, 225/6, 226/2, 227/4, położonej w R. przy ul. A., w granicach objętych projektem zagospodarowania terenu. W pierwszej kolejności godzi się zauważyć, że postępowanie zamierzające do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej wszczyna wyłącznie na wniosek zainteresowanego podmiotu. Wynika to jednoznacznie z brzmienia art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.). Enumeratywny katalog dokumentów, jakie należy dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę został określony w art. 33 ust. 2 Prawa budowanego. Do wniosku o pozwolenie na budowę należy bowiem dołączyć: 1) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu; 2) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 3) decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 3a) pozwolenie, o którym mowa w art. 23 i art. 23a ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, jeżeli jest ono wymagane; 4) w przypadku obiektów zakładów górniczych oraz obiektów usytuowanych na terenach zamkniętych i terenach, o których mowa w art. 82 ust. 3 pkt 1, postanowienie o uzgodnieniu z organem administracji architektoniczno-budowlanej, o którym mowa w art. 82 ust. 2, projektowanych rozwiązań w zakresie: a) linii zabudowy oraz elewacji obiektów budowlanych projektowanych od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych, b) przebiegu i charakterystyki technicznej dróg, linii komunikacyjnych oraz sieci uzbrojenia terenu, wyprowadzonych poza granice terenu zamkniętego, portów morskich i przystani morskich, a także podłączeń tych obiektów do sieci użytku publicznego; 5) w przypadku obiektów handlowych zezwolenie, o którym mowa w art. 3 ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz. U. Nr 127, poz. 880). Gdy wniosek o wydanie pozwolenia na budowę jest niekompletny, to w zależności od charakteru braków organ administracji architektoniczno-budowlanej stosuje art. 64 § 2 kpa lub też art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Mianowicie, jeżeli wniosek jest niekompletny pod względem formalno-prawnym, organ powinien wezwać do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 kpa, natomiast w sytuacji materialno-prawnych braków wniosku powinien być zastosowany art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, przewidujący nałożenie postanowieniem obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości w określonym terminie. Skład orzekający analizując pod tym kątem zgromadzoną w sprawie dokumentację doszedł do przekonania, iż decyzja Starosty [...] oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody [...] wydane zostały z naruszeniem art. 33 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego. Uwadze organów orzekających w sprawie uszedł bowiem fakt, że przedmiotem tego postępowania było zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego. Jak wynika z przytoczonego na wstępie art. 33 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego w przypadku budowy pawilonu handlowego, czy też inaczej mówiąc obiektu handlowego ustawodawca przewidział obowiązek załączenia do wniosku o pozwolenie na budowę zezwolenia, o którym mowa w art. 3 ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz.U. Nr 127, poz. 880). Zgodnie z art. 3 ustawy o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, utworzenie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego wymaga uzyskania zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na lokalizację wielkopowierzchniowego obiektu handlowego (ust. 1). Przez wielkopowierzchniowy obiekt handlowy rozumie się obiekt handlowy o powierzchni sprzedaży przekraczającej 400 m2, w którym prowadzona jest jakakolwiek działalność handlowa (art. 2 pkt 1). Z kolei, przez powierzchnię sprzedaży należy rozumieć powierzchnię, o której mowa w art. 2 pkt 19 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), a więc tę część ogólnodostępnej powierzchni obiektu handlowego stanowiącego całość techniczno-użytkową, przeznaczonego do sprzedaży detalicznej, w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów (bez wliczania do niej powierzchni usług i gastronomii oraz powierzchni pomocniczej, do której zalicza się powierzchnie magazynów, biur, komunikacji, ekspozycji wystawowej itp.)- (art.2 pkt 2). Lektura cytowanych wyżej norm prawnych pozwala w przekonaniu Sądu jednoznacznie stwierdzić, że w każdym przypadku, gdy przedmiotem postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę jest obiekt handlowy, obowiązkiem organu jest niesporne ustalenie, czy jest to obiekt handlowy wielkopowierzchniowy, a jeśli tak, to czy na jego utworzenie w świetle obowiązujących przepisów prawa koniczne jest uzyskanie zezwolenia właściwego organu oraz, czy takie zezwolenie zostało załączone do wniosku o pozwolenie na budowę, tak jak stanowi o tym art. 33 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. Stosownie bowiem do treści art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W razie stwierdzenia naruszeń, w tym zakresie, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Zatem w tej sprawie, Starosta [...] przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S.N. pozwolenia na budowę, mając na względzie regulacje art. 7 i 77 § 1 kpa, zobowiązany był sprawdzić oprócz wymagań określonych w pkt 1, 2 i 4 art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, także kompletność projektu budowlanego w świetle postanowień art. 33 ust. 2 pkt 1, a ponadto w przypadku ustalenia, że inwestor zamierza wybudować obiekt handlowy wielkopowierzchniowy, sprawdzić posiadanie zezwolenia, o którym stanowi art. 33 ust,. 2 pkt 5 Prawa budowlanego. Dopiero spełnienie tych wszystkich wymagań, mogło stanowić podstawę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Niepodjęcie zarówno przez organ I jak i przez organ II instancji jakichkolwiek działań mających na celu stwierdzenie, czy w tym konkretnym przypadku inwestor zamierza wybudować obiekt handlowy wielkopowierzchniowy i czy w związku z tym konieczne było załączenie do wniosku o pozwolenie na budowę zezwolenia przewidzianego w art. 3 ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych świadczy o wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 33 ust. 2 pkt 5 i art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Dodatkowo trzeba jeszcze wskazać na pewne nieścisłości wynikające z projektu architektoniczno-budowlanego, a dotyczące właśnie powierzchni sprzedaży. Mianowicie, powierzchnia użytkowa projektowanego pawilonu handlowego ma wynosić 1548,83 m2, z czego sprzedaż bezpośrednia będzie obejmować powierzchnię 93,86 m2, zaś ekspozycja wystawowa powierzchnię 1285,97 m2. Następnie powierzchnia sprzedaży została określona przez projektanta na poziomie 1402,12 m2. Z rzutu przyziemia wynika natomiast, że sala sprzedaży ma wynosić 644,03 m2, zaś z rzutu piętra, że sala sprzedaży obejmować będzie powierzchnię 707,23 m2. Zdaniem Sądu, powyższe rozbieżności, widoczne zresztą już "na pierwszy rzut oka", winny zostać jednoznacznie wyjaśnione przez organ orzekający. W tej sytuacji, niespornym jest, że stwierdzone wyżej uchybienia obligowały Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skład orzekający oceniając zarzuty skargi dotyczące decyzji ustalającej warunki zabudowy, uznał iż nie mogły mieć one żadnego wpływu na legalność zaskarżonej decyzji. Co więcej, nie mogły być one przedmiotem kontroli Sądu, albowiem zakresem kontroli Sądu objęta była wyłącznie decyzja o pozwoleniu na budowę. Jeśli strona była niezadowolona z decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, to mogła przedstawić swoje uwagi w odwołaniu od tej decyzji. Z akt sprawy wynika zaś, że skarżąca z tego uprawnienia jednak nie skorzystała. Rozpoznając sprawę ponownie Starosta [...] zobligowany będzie uwzględnić postanowienia wynikające z art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa i jednoznacznie ustalić, czy inwestor zamierza wybudować obiekt handlowy wielkopowierzchniowy, na który wymagane jest zezwolenie przewidziane w omówionych wyżej przepisach prawa i ewentualnie wezwać inwestora do uzupełniania braków w odpowiednim trybie. Poza tym, konieczne jest wyjaśnienie rozbieżności wynikających z projektu, dotyczących głównie projektowanej powierzchni sprzedaży. W tym celu, organ winien rozważyć chociażby możliwość wezwania inwestora lub też projektanta do złożenia stosownych wyjaśnień. Dopiero niesporne ustalenie tych wszystkich okoliczności może stanowić ewentualną podstawę do wydania inwestorowi decyzji o pozwoleniu na budowę. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i lit. "c", art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania Sąd orzekł mając na względzie dyspozycję art. 200, zaś na podstawie art. 152 tej ustawy uznał, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. B.C.