II SA/Łd 293/09

Dnia 29 maja 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego z dodatkami stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. LS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. L., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta B. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) o przyznaniu M. L. świadczenia w formie zasiłku rodzinnego na dziecko – L. L. w kwocie 48 zł miesięcznie oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w kwocie 400 zł miesięcznie, na okres od dnia 1 listopada 2008 roku do dnia 31 sierpnia 2009 roku. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepisy art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 10, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 1 i 2, art. 26 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2006 roku Nr 139, poz. 992 ze zm.) w zw. z § 1 i 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 roku w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. Nr 130, poz. 903). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że strona złożyła wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych w dniu 15 września 2008 roku. Jednakże, z uwagi na to, że wniosek ten nie był kompletny, została ona wezwana do jego uzupełnienia. Strona jednocześnie, jak wskazał organ, została pouczona, że termin na uzupełnienie tych dokumentów to 14 dni. Tym niemniej, część dokumentacji została złożona po wyznaczonym terminie. Zgodnie z regulacją art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawo do świadczeń ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. W stanie faktycznym sprawy wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami wpłynął w miesiącu listopadzie 2008 roku. W odwołaniu od powyższej decyzji M. L. podała, że winę za to, iż dokumenty wpływały w różnych okrasach czasu ponoszą pracownicy organu I instancji. Początkowo, pracownik organu uznał, że sporządzi kserokopie z dokumentów złożonych w poprzednim okresie zasiłkowym. Później natomiast okazało się, że te dokumenty strona musiała dostarczyć ponownie. Poprzez działanie pracownika organu strona została narażona na dodatkowe koszty i utrudnienia związane z wizytami w innych organach administracji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, że strona odwołująca się dostarczyła do organu I instancji ostatni brakujący dokument w dniu 10 listopada 2008 roku. W tej sytuacji, jak wskazał organ, okres zasiłkowy został ustalony w sposób prawidłowy. W skardze do sądu administracyjnego M. L. wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego. W motywach skargi strona powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu wskazując, że nie miała podstaw przypuszczać, iż pouczenia, których udzielali jej pracownicy organu będą błędne. Udzielenie błędnego pouczenia stanowi naruszenie art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego i nie może skutkować niekorzystnymi konsekwencjami dla osoby, która zastosowała się do takiego pouczenia. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż wskazane w jej treści. Stosownie do uregulowania art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz jedynie dokonuje oceny działalności organu z punktu widzenia kryterium legalności. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z akt postępowania administracyjnego wynika, że odwołanie strony skarżącej od decyzji organu I instancji, nie zostało podpisane. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z treścią art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Gdy chodzi o decyzje administracyjne, to środkiem prawnym pozwalającym na wszczęcie postępowania odwoławczego jest odwołanie, a w przypadku postanowień – zażalenie. Zasada dwuinstancyjności wyraża się z jednej strony w uprawnieniu strony do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy przez organ administracji, a z drugiej – obowiązku organu odwoławczego do ponownego rozpatrzenia całej sprawy administracyjnej. Wykorzystanie obu instancji w postępowaniu nie jest jednak obligatoryjne i zależy od swobodnej decyzji strony postępowania. Jednocześnie do zainicjowania postępowania odwoławczego uprawniona jest wyłącznie strona lub uczestnik postępowania. Nie jest innymi słowy dopuszczalne wszczęcie postępowania odwoławczego z urzędu, bez stosownej czynności strony. Przeprowadzenie postępowania w II instancji z urzędu dotknięte będzie wadą w postaci rażącego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z dnia 12 października 1999 roku, IV 1303/97, Lex Nr 47923; wyrok NSA z dnia 15 września 2000 roku, III SA 417/00, Lex Nr 47217 i inne). Wszczęcie postępowania odwoławczego uzależnione jest od wniesienia środka odwoławczego w sposób skuteczny. Nie wystarczy zatem, by strona sporządziła jakiekolwiek pismo w zupełnie dowolny sposób. Odwołanie należy bowiem do kategorii procesowej pism sporządzanych w postępowaniu administracyjnym przez stronę (uczestnika postępowania), zwanych w tym postępowaniu podaniami. Stosuje się doń zatem nie tylko przepisy szczegółowe regulujące instytucję odwołania, ale także przepisy dotyczące wszystkich podań. W rozumieniu art. 128 Kodeksu postępowania administracyjnego, odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z niego wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Przepisy szczególne mogą ustalać inne wymogi co do treści odwołania. W przypadku, gdy odwołanie nie spełnia wymagań dotyczących odwołań, czy też w ogóle pism, organ zobowiązany jest, w oparciu o art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, wezwać autora pisma do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, iż nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie pisma bez rozpoznania. Czynności te dotyczą m. in. sytuacji, w której strona wniosła podanie nieopatrzone podpisem, który to obowiązek przewiduje przepis dotyczący wszelkich podań, tj. art. 63 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak zostało to już wcześniej wskazane skarżąca nie podpisała odwołania. Pomimo tego braku, organ nie skorzystał z dyspozycji art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i nie wezwał skarżącej do podpisania odwołania. Następnie rozpoznał odwołanie skarżącej, pomimo iż nosiło ono nieusunięte braki. W ten sposób naruszono nie tylko normę zawartą w art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, ale również zasadę dwuinstancyjności postępowania, uregulowaną w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy dokonał rozpatrzenia odwołania pomimo, iż nie dysponował skutecznie wniesionym środkiem odwoławczym. Tym samym postępowanie odwoławcze wszczęto z urzędu, a więc w sposób niedopuszczalny w świetle art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego. Bezspornie zatem doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności, jak też pominięcia obowiązku wezwania strony do usunięcia braków podania. Wymienione uchybienie, według składu orzekającego, kwalifikować trzeba jako rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, czyli takie, których ciężar gatunkowy jest tak istotny z punktu widzenia oceny legalności zaskarżonego aktu, iż konieczne staje się orzeczenie o stwierdzeniu jego nieważności, ze skutkiem od dnia jego wydania. Podobny pogląd prezentuje orzecznictwo oraz przedstawiciele doktryny (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2003 roku, IV SA 3643/2002, LexPolonica Nr 366883; wyrok NSA z dnia 8 czerwca 1983 roku, I SA 355/83, ONSA 1983/1/40; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1989 roku, II SA 1198/88, ONSA 1989/1/36; J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2003, s. 719). Konkludując, rozpoznanie jako odwołania pisma niepodpisanego przez wnoszącą je stronę oznacza, iż organ II instancji dopuścił się rażącego naruszenia prawa i stwierdzone uchybienia skutkować musiały stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy zobligowany będzie w pierwszej kolejności podjąć czynności zmierzające do usunięcia braków formalnych odwołania i dopiero po usunięciu tych braków rozpoznać odwołanie. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, orzekł jak w wyroku. A.T.-P.