II SA/Łd 294/06

Dnia 28 lipca 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Referendarz sądowy Małgorzata Kowalska, po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2006 roku na rozprawie sprawy ze skargi L. i S. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] ([...]) w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty S. z dnia [...], Nr [...], znak: [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz L. i S. M. solidarnie kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 2 listopada 2005 roku W. i D. małżonkowie A. wystąpili do Starostwa Powiatowego w S. z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę budynku produkcyjnego z przeznaczeniem na trak do cięcia kamienia na działce o nr ewidencyjnym 857 położonej w M. gmina W.. Po rozpatrzeniu wniosku, decyzją z dnia [...], nr [...] Starosta S. działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku produkcyjnego z przeznaczeniem na trak do cięcia kamienia na działce o nr ewidencyjnym 857 położonej w M. gmina W. nakazując jednocześnie inwestorom dokonanie przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie pomiarów emisji hałasu i zanieczyszczeń emitowanych do środowiska ze względu na charakter planowanej inwestycji i związane z nią uciążliwości mogące wykraczać poza granice działki. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że obszar oddziaływania obiektów, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo o budowlane obejmuje działki o nr ewidencyjnych 856, 858 i 997, jednakże planowana inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczególnych warunków związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu oddziaływania na środowisko, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Od powyższej decyzji L. i S. małżonkowie M. właściciele działki o nr ewidencyjnym 856 wnieśli odwołanie podnosząc w uzasadnieniu, że działka o nr ewidencyjnym 857 stanowiąca własność państwa A. bezpośrednio sąsiaduje z ich działką, a odległość budynku mieszkalnego znajdującego na działce o nr ewidencyjnym 856 do traku do cięcia kamienia znajdującego się na sąsiedniej działce o nr ewidencyjnym 857 wynosi około 15 m. Skarżący wskazali, iż planowana inwestycja będzie miała bardzo niekorzystny wpływ na ich życie jak i na życie innych mieszkańców wsi M.. Z uwagi na uciążliwy hałas, zapylenie i zatrucie środowiska oraz nasilenie ruchu drogowego przez transport ciężarowy, w ocenie skarżących planowana inwestycja powinna zostać usytuowana poza terenem zabudowanym. Decyzją z dnia [...], nr [...] Wojewoda [...] utrzymał zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z treścią art. 35 ustawy – Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1. Zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie a dnia 27 kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska; 2. Zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi; 3. Kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 12 ust.7; 4. Wykonanie – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, a także sprawdzenia projektu przez osobę posiadająca wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu lub sprawdzenia, zaświadczeniem o którym mowa w art. 12 ust. 7. W rozpoznawanej sprawie wykonany projekt budowlany został sporządzony zgodnie z ustaleniami uchwały nr [...] Rady Gminy i Miasta w W. z dnia [...] w sprawie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta W. obejmujących obszary położone w miejscowościach M. i U.. Ponadto na podstawie analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ustalono, że inwestor składając wniosek o pozwolenie na budowę przedłożył projekt budowlany sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia i kwalifikacje i złożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest budowa budynku obudowującego trak typu "Falcon" do cięcia bloków kamiennych. Budynek został zaprojektowany w celu wyciszenia pracy maszyny do cięcia bloków kamiennych i uzyskania na terenie działki natężenia hałasu poniżej 45db. Na podstawie załączonego projektu budowlanego ustalono natomiast, że planowana inwestycja nie pogorszy warunków użytkowania działki stanowiącej własność L. i S. małżonków M., ponieważ nie ograniczy sposobu korzystania z działki sąsiedniej ponad przeciętną miarę i została zaprojektowana zgodnie z zasadami wiedzy technicznej zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego uciążliwego hałasu, zapylenia i zatrucia środowiska związanego z planowaną inwestycją Wojewoda [...] podkreślił, że decyzją z dnia [...] Starosta S. mając na uwadze możliwość przekroczenia dopuszczalnych norm emisji hałasu związanych z prowadzoną działalnością zobowiązał inwestora do pomiaru emisji hałasu przed przystąpieniem do użytkowania, a w przypadku ich przekroczenia do wykonania czynności mających na celu usunięcie uciążliwości i zlikwidowanie jej wykraczania poza granice działki inwestora. Podkreślono, iż zarzuty dotyczące hałasu, zapylenia i zatrucia środowiska w związku z planowaną inwestycją nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ stanowią jedynie przypuszczenia nie poparte żadnymi dowodami, a budynek mieszkalny stanowiący własność L. i S. małżonków M. usytuowany jest w odległości 26 m, a nie jak twierdzą skarżący w odległości 15 m od budynku produkcyjnego przeznaczonego na trak do cięcia bloków kamiennych W skardze skierowanej do sądu administracyjnego skarżący podtrzymując zarzuty zawarte w odwołaniu, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty S.. Podnieśli, iż nie zostali poinformowani o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę traku i uruchomieniu maszyn służących do produkcji kamieniarskiej. Podkreślili, iż stanowiąca ich własność działka o nr ewidencyjnym 856 bezpośrednio sąsiaduje z działką o nr ewidencyjnym 857, a odległość od granicy działki do traku służącego do cięcia bloków granitowych wynosi około 15 m. Skarżący wskazali, iż działka stanowiąca własność państwa A. jest długa, a usytuowanie traku w drugim jej końcu nie przeszkadzałoby właścicielom działek sąsiednich. W odpowiedzi na skargę [...] Urząd Wojewódzki w Ł. Delegatura w S. podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie lub inny akt z zakresu administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Ponadto, co należy podkreślić, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji naruszył przepisy prawa procesowego i to w sposób mający istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy oraz przepis prawa materialnego - art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Zgodnie bowiem z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego tak, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. To na organie administracji publicznej, na mocy art. 77 k.p.a., ciąży ciężar dowodu, nie może on więc jedynie biernie oczekiwać na dowody zgłoszone przez stronę. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 i art. 77 k.p.a.) wymaga, zatem aby w toku postępowania organy podejmowały wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2000 roku, sygn. akt V SA 948/00). W rozpoznawanej sprawie, z planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy i Miasta w W. z dnia [...] roku w sprawie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta W. obejmujących obszary położone w miejscowościach M. i U. wynika między innymi, iż "na terenie zabudowy produkcyjno – usługowej (oznaczonej na rysunku planu symbolem PU) uciążliwość prowadzonej działalności gospodarczej nie może wykroczyć poza granice działki, zaś powierzchnia zabudowy produkcyjno-usługowej nie może przekroczyć 50% terenu oznaczonego na rysunku symbolem PU". Mając na uwadze zapis w powołanej uchwale i możliwość wystąpienia uciążliwości w związku z planowaną inwestycją, organ administracji wydając wcześniej decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę żelbetowego fundamentu pod maszynę do cięcia bloków granitowych, bezodpływowego zbiornika oraz pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na pomieszczenie dla maszyn kamieniarskich wystąpił w do Wydziału Rolnictwa i Ochrony Środowiska o zaopiniowanie projektu inwestycji. W piśmie z dnia 23 maja 2005 roku Wydział Rolnictwa i Ochrony Środowiska stwierdził, że w świetle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku w sprawie w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) "planowana inwestycja nie należy do tego rodzaju przedsięwzięć, dla których raport oddziaływania na środowisko jest lub może być wymagany". "Informująco" zaznaczono jednak, że na skutek prowadzonej działalności powstawać będzie znaczna emisja hałasu i zanieczyszczeń w postaci gazów i pyłów do środowiska. Emisja ta może być uciążliwa dla otoczenia, dlatego zalecono nałożenie na inwestora obowiązku dokonania po uruchomieniu inwestycji pomiaru emisji hałasu. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd zauważył jednak, że zarówno organ pierwszej jak drugiej instancji precyzując w swej decyzji liczne i szczegółowe warunki, jakie muszą zostać spełnione przez inwestora przy realizacji projektowanej inwestycji (nałożono na inwestora przez uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obowiązek dokonania pomiaru emisji hałasu i zanieczyszczeń emitowanych do środowiska), w ogóle nie odniósł się do kwestii związanej z potrzebą ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, w szczególności nie wskazano żadnych okoliczności i argumentów, z których wynikałoby, że interesy tych osób nie zostaną naruszone w stopniu wykraczającym poza dopuszczalne normy poza tym, że ograniczono się do stwierdzenia, iż "z załączonego projektu budowlanego wynika, że planowana inwestycja nie pogorszy użytkowania działki będącej własnością L. i S. małżonków M. i nie ograniczy korzystania z sąsiedniej działki ponad przeciętną miarę". Organ odwoławczy, pomimo bardzo konkretnych zarzutów sformułowanych przez skarżących dotyczących emisji hałasu oraz zapylenia i zatrucia środowiska znajdujących również potwierdzenie w informacji zawartej w piśmie z dnia 23 maja 2005 roku Wydziału Rolnictwa i Ochrony Środowiska, jaką uzyskał na potrzeby wcześniej prowadzonego postępowania nie poddał ich merytorycznej ocenie, ograniczając się do stwierdzenia, że podniesione zarzuty są tylko przypuszczeniami nie popartymi żadnymi dowodami, a budynek mieszkalny będący własnością małżonków M. usytuowany jest w odległości 26 m, a nie jak twierdzą skarżący w odległości 15 m od znajdującego na działce o nr ewidencyjnym 857 traku do cięcia kamienia. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została zatem wydana z naruszeniem jednego z zasadniczych i podstawowych wymogów prawa budowlanego – jakim jest art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), który stanowi, iż obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno – budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 powołanej ustawy oprócz zapewnienia dostępu do drogi publicznej wiąże się także z poszanowaniem prawa do korzystania z tej działki według zasad wynikających z przepisów regulujących kwestie wykonywania prawa własności lub innego prawa do nieruchomości. Powyższe okoliczności określające ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich winny być brane pod uwagę na etapie prac projektowych oraz przez organ przygotowujący decyzję o pozwoleniu na budowę i powinny wynikać z uzasadnienia decyzji. W postępowaniu administracyjnym o udzielenie pozwolenia na budowę ocenie bowiem podlega badanie, czy dochodzi względnie czy może dojść do naruszenia interesu osób trzecich, a więc i interesu właścicieli sąsiedniej nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie pomimo zarzutów w tym zakresie zawartych w odwołaniu jak i w skardze, organ nie poddał ich merytorycznej ocenie, nie przeprowadził stosownego postępowania wyjaśniającego, polegającego na zapewnieniu stronom czynnego w nim udziału wraz z możliwością składania wniosków dowodowych. W przypadku zaś braku dowodów lub stwierdzenia, że są niewystarczające lub niewiarygodne organ powinien we własnym zakresie przeprowadzić postępowanie dowodowe umożliwiające ustalenie, czy rzeczywiście w wyniku realizacji planowanej inwestycji powstanie uciążliwość wykraczająca poza granice działki, tj. znacznej emisji hałasu i zanieczyszczeń w postaci gazów i pyłów do środowiska. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta W. wyraźnie wszak stanowi, że uciążliwość prowadzonej działalności gospodarczej nie może wykroczyć poza granice działki, na której inwestycja ma być zrealizowana. Warunkiem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę było zatem jednoznaczne ustalenie, że uciążliwość planowanej inwestycji nie wykracza poza granice działki inwestorów. Z uwagi zatem na fakt, iż sprawa nie została rozpatrzona w stopniu koniecznym do jej ostatecznego rozstrzygnięcia, co w konsekwencji spowodowało naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), Sąd zobligowany był na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylić zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 152 cytowanej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, zaś orzeczenie o kosztach postępowania oparto na przepisie art. 200 powołanej ustawy.