II SA/Łd 294/15

Dnia 11 czerwca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2015 roku sprawy ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody dla realizacji przedsięwzięcia 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz P.W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.tp. Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a." – art. 63 ust. 1, art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, 73 ust. 1, art. 80 ust. 1, art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.) – powoływanej także jako: "ustawa" – a także § 3 ust. 1 pkt 40 lit. a) tiret 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. nr 213, poz. 1397 ze zm.), uchyliło decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...], nr [...] o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kopaliny pospolitej - piasków metodą odkrywkową ze złoża R. realizowanego na działce nr 59 w miejscowości R., gm. B. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło treść art. 73 ust. 1 ustawy i stwierdziło, że w decyzji z dnia [...], nr [...], w sprawie środowiskowych uwarunkowań Wójt Gminy B. wskazał, iż zapadła ona "po rozpatrzeniu wniosku Firmy A P. W. ul B, [...] B.". Wspomnianą decyzją organ odmówił P. W. właścicielowi Firmy A wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "wydobywaniu kopaliny pospolitej - piasków metodą odkrywkową ze złoża R. realizowanego na działce nr 59 w miejscowości R., gm. B.". Decyzja (rozstrzygnięcie) została skierowana do P. W. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że w aktach sprawy znajduje się wniosek z dnia 30 grudnia 2011 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, w którego nagłówku wskazana jest Firma AP.W., jednak, co zdaniem Kolegium było kluczowe dla przedmiotowej sprawy, do wniosku dołączono pełnomocnictwo z dnia 30 grudnia 2011r. udzielone przez P. W. o następującej treści "Ja P.W. upoważniam firmę A P.W. ul. B, [...] B. do przeprowadzenia i uzyskania decyzji środowiskowej polegającej na wydobyciu kopaliny pospolitej piasku metodą odkrywkową ze złoża R. na działce Nr 59 w R. gmina B.". W ocenie organu II instancji oznaczało to, że za podmiot planujący podjęcie realizacji przedsięwzięcia należało uznać P. W. i do niego kierować rozstrzygnięcie. P.W. występował w przedmiotowej sprawie jedynie jako pełnomocnik P. W.. Tym samy decyzja organu pierwszej instancji została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie i jest ona dotknięta przesłanką nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., co czyniło koniecznym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Powyższa wada nie mogła zostać sanowana w postępowaniu odwoławczym. Kolegium wskazało, że w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy organ pierwszej instancji obowiązany będzie prawidłowo skierować rozstrzygnięcie do wnioskodawcy (podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia), czyli do P. W. Następnie organ odwoławczy powołał się na treść art. 80 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) i stwierdził, że negatywna postawa lokalnej społeczności może samoistnie przesądzać o odmowie wydania decyzji środowiskowej. Negatywne stanowisko społeczeństwa może wpłynąć na konkretne uwarunkowania i wymogi danej inwestycji, co winno znaleźć wyraz w konkretnych zapisach decyzji nakładających na inwestora dodatkowe obowiązki mające przeciwdziałać, tudzież ograniczać negatywne oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko. Organ II instancji podzielił pogląd, iż organ wydający decyzję środowiskową ma obowiązek merytorycznej, a więc nie tylko formalnej oceny przedłożonego raportu, a co za tym idzie żądania jego ewentualnego uzupełnienia lub ponowienia - jeżeli weryfikacja raportu przedłożonego jest negatywna. Jednak jego ocena nie może być dowolna. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji wielokrotnie podnosił, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Ł. uzgodnił warunki realizacji planowanego przedsięwzięcia w oparciu o niepełnie informacje. Jednak w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, dlaczego nie wystąpił o powtórne uzgodnienie. Ponadto wydając kolejną decyzję w sprawie, organ I instancji powinien czuwać nad tym, by była ona wydana w następstwie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, oraz by jej uzasadnienie odpowiadało wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 K.p.a., zarówno co do uzasadnienia prawnego, jak i faktycznego. Kolegium stwierdziło, że uzasadnienie decyzji jest swoistym odzwierciedleniem toku danego postępowania, ustaleń poczynionych przez organ i dowodów, które doprowadziły do takich, a nie innych wniosków. Na opisaną wyżej decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył P.W., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zwłaszcza: 1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego, a konsekwencji wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o nierozważony w pełni materiał dowodowy; 2. art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, która przybrała w niniejszej sprawie cechy oceny dowolnej, zwłaszcza w zakresie, jakim organ przyjął, że wnioskodawcą w sprawie jest P.W., nie zaś P.W., podczas gdy począwszy od wniosku o wszczęcie postępowania, przez całe postępowanie administracyjne jako wnioskodawcę wskazywano P. W., którego rola procesowa nie budziła jakichkolwiek wątpliwości tak organu, jak i pozostałych stron; 3. art. 28 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że P.W. działał w postępowaniu jedynie jako pełnomocnik P. W., a nie jako strona - wnioskodawca, podczas gdy to P.W. wskazany jest we wniosku o wszczęcie postępowania jako wnioskodawca, dzierżawi nieruchomość, na której przedsięwzięcie ma być realizowane oraz samodzielnie, w ramach prowadzonej działalności gospodarczej AP.W. zamierza zrealizować przedsięwzięcie, w związku z którym zachodzi potrzeba ustalenia środowiskowych uwarunkowań jego realizacji; 4. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezawarcie w zaskarżonej decyzji wyczerpującego uzasadnienia prawnego i faktycznego w tym zwłaszcza wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; 5. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, podczas gdy decyzję organu I instancji należało uchylić w całości i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że to P.W. został wskazany we wniosku o wszczęcie postępowania jako podmiot występujący o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, co w świetle zebranych w postępowaniu administracyjnym dowodów nie może budzić wątpliwości. Zamiar realizacji przedsięwzięcia przez P. W., dzierżawcy terenu, na którym przedsięwzięcie ma zostać zrealizowane wynika nie tylko z treści wniosku, raportu o oddziaływanie na środowisko, licznych pism składanych przez stronę w toku postępowania, ale również choćby z przebiegu dwóch, kilkugodzinnych rozpraw administracyjnych, z którymi organ odwoławczy, jak się zdaje, w ogóle się nie zapoznał. W toku rozpraw administracyjnych, podczas których obecni byli zarówno P.W. (jako wnioskodawca - podmiot realizujący przedsięwzięcie), jak i P.W. (strona postępowania - właściciel nieruchomości, na którą przedsięwzięcie może oddziaływać) wielokrotnie artykułowany był zamiar realizacji przedsięwzięcia przez P. W. w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Skarżący zarzucił, że jego rola procesowa nie budziła żadnych wątpliwości tak organu I instancji, organów dokonujących uzgodnień, pozostałych stron postępowania, jak i uczestniczącego w postępowaniu społeczeństwa. Dla wszystkich tych podmiotów jasne było, że przedsięwzięcie realizować będzie Firma A P.W., stąd swoje rozstrzygnięcia uzgodnienia i uwagi kierowali do tego ostatniego, nie zaś P. W.. Status P. W. jako wnioskodawcy nie budził żadnych wątpliwości również Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., które dwukrotnie, postanowieniami z [...] oraz [...] uwzględniało zażalenia P. W. jako wnioskodawcy na przewlekłość postępowania. Co więcej, w postanowieniu z dnia [...], w oparciu o ten sam materiał dowodowy, SKO w Ł. stwierdziło, że "Wnioskiem z dnia 30 grudnia 2011r. pan P.W. właściciel Firmy A wystąpił do Wójta Gminy B. wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji pn. Wydobycie j kopaliny pospolitej - piasków metodą odkrywkową ze złoża R.". W ocenie skarżącego uznać zatem należy, że organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem przepisów art. 7, 77, 80k.p.a. nie rozważając wszechstronnie zebranego materiału dowodowego. Organ odwoławczy ograniczył się do przytoczenia znajdującego się w aktach sprawy pełnomocnictwa. Tymczasem nawet treść pełnomocnictwa, na które wskazuje organ nie pozwala na uznanie P. W., a nie P. W. za pomiot planujący przedsięwzięcie. W pełnomocnictwie tym brak bowiem choćby wyraźnego umocowania do działania w imieniu i na rachunek P. W.. Pełnomocnictwo to tymczasem, jak zresztą wskazuje na to jego treść, stanowiło jedynie zgodę właściciela nieruchomości na realizację inwestycji i uzyskanie przez P. W., w jego własnym imieniu i na własny rachunek, decyzji środowiskowej. Skarżący stwierdził również, że niezależnie od powyższego, nawet gdyby organ odwoławczy powziął wątpliwości, kto będzie podmiotem realizującym przedsięwzięcie, a zwłaszcza, czy będzie nim P.W., jak wynikało to z wniosku o wydanie decyzji, należało wezwać strony do wyjaśnienia tej kwestii, a nie rozstrzygnąć w kompletnym oderwaniu od zebranego w sprawie materiału dowodowego. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 11 czerwca 2014r. uczestnik postępowania P.W. przyłączył się do skargi podnosząc, iż nie ubiegał się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm. zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy postępowania a w konsekwencji również normy prawa materialnego w stopniu skutkującym jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu, mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2003r., sygn.akt IV SA 1496/02, dostępny M. Prawn. 2004/2/60, z dnia 2 grudnia 1999r., sygn.akt I SA 632/99, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 48722, z dnia 27 października 1999r., sygn.akt I SA 2127/98, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 48721 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Szczecinie z dnia 25 maja 2014r., sygn.akt I SA/Sz 1255/13, w Poznaniu z dnia 23 lipca 2014r., sygn.akt IV SA/Po 152/14, w Łodzi z dnia 4 września 2013r., syg.akt II SA/Łd 560/13, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za nieprawidłowe, w każdym zaś razie za nienależycie uzasadnione. Podstawową przesłanką, uzasadniającą rozstrzygnięcie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uczyniło konstatację, iż organ I instancji procedował nad wnioskiem P. W., podczas gdy wniosek faktycznie pochodził od P. W., którego P.W. jedynie reprezentował; w konsekwencji zaś decyzja skierowana została do podmiotu, który nie powinien być jej adresatem. To zaś, w ocenie organu odwoławczego, dyskwalifikuje zaskarżone rozstrzygniecie, rodząc potrzebę jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, wobec konieczności przeprowadzenia postępowania w sposób odpowiadający wnioskowi. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego stanowiska tego nie sposób jednak podzielić, co czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zakresie oceny legitymacji skarżącego w niniejszej sprawie. Jakkolwiek bowiem w aktach sprawy istotnie znajduje się pełnomocnictwo, którego treść została przez organ odwoławczy przywołana in extenso w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jednakże wywodzenie zeń inicjatywy procesowej P. W. i przypisywanie mu roli wnioskodawcy w niniejszej sprawie, uznać należy za nadużycie. Po pierwsze bowiem wnioskodawca został precyzyjnie określony w treści wniosku, podobnie zresztą jak i innych składanych w sprawie dokumentach i był nim każdorazowo P.W.. Po wtóre P.W., jako właściciel nieruchomości, na której powadzona ma być inwestycja, był również stroną toczącego się postępowania. Prawdą jest, że w analizowanym postępowaniu jego zgoda na realizację inwestycji nie jest wymagana, jej udzielenia ("upoważnienia (...) do przeprowadzenia i uzyskania decyzji środowiskowej) nie można jednak traktować jako umocowania do ubiegania się o wydanie decyzji w imieniu i na rzecz mandanta. Jeśli nawet traktować wspomniane pełnomocnictwo jako umocowanie procesowe dla P. W., równie zasadna jest konkluzja o reprezentowaniu strony postępowania, nie będącej wnioskodawcą, którym P.W. w niniejszej sprawie niewątpliwie jest. Trudno też odmówić racji argumentom skargi, wskazującym na obowiązek podjęcia stosownych czynności wyjaśniających przez organ odwoławczy, o ile powziął on wątpliwość, co do osoby wnioskodawcy. Jak bowiem wynika ze stanowiska skarżącego i uczestnika postępowania P. W., uzasadnienie zaskarżonej decyzji pozostaje w całkowitym oderwaniu od ich intencji. Dodatkowo przyjęcie, iż wnioskodawcą w niniejszej sprawie był P.W., sugerować powinno brak legitymacji procesowej po stronie P. W. (skoro działał jedynie jako pełnomocnik P. W.), tymczasem zaskarżona decyzja wydana została, jak wynika z jej komparycji, po rozpoznaniu odwołania P. W. Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, iż zasadnicza i jedyna w zasadzie przyczyna podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej w istocie nie istnieje. Podnoszone natomiast wyłącznie marginalnie i jedynie hipotetycznie we wskazaniach co do dalszego postępowania zastrzeżenia do przedłożonego raportu i dokonanego uzgodnienia, w związku z ich lakonicznością nie nadają się do skontrolowania. Na marginesie już jedynie wskazać zatem należy, iż sformułowana przez Kolegium teza o negatywnej postawie lokalnej społeczności jako samoistnej podstawie do odmowy wydania decyzji środowiskowej, wydaje się wielce kontrowersyjna. Z uwagi wszakże na brak jej uzasadnienia, nie ma możliwości skontrolowania stanowiska Kolegium również w tej materii. Wskazane wyżej wady zaskarżonej decyzji rodziły potrzebę wyeliminowania jej z obrotu prawnego, bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób nieuprawniony zastosowało przepis art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Z uwagi na kasacyjny charakter zaskarżonej decyzji (niepodlegającej wykonaniu i nienadającej się do wykonania) za bezprzedmiotowe uznano zaś rozstrzyganie w sprawie jej wykonywania do dnia uprawomocnienia się wyroku w trybie art.152 p.p.s.a. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu od skargi (200-zł.), wynagrodzeniu pełnomocnika, będącego adwokatem, ustalonemu na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jednolity Dz.U. z 2013, poz. 461nr 163) na kwotę 240,-zł. oraz opłacie od pełnomocnictwa (17,-zł.) Prowadząc ponownie postępowanie odwoławcze, Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno należycie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, podejmując stosowne rozstrzygnięcie, przy uwzględnieniu sformułowanych powyżej poglądów prawnych oraz uzasadnić je zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. ms