II SA/Łd 297/17

Dnia 4 października 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2017 roku sprawy ze skargi G. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę - oddala skargę. a.bł. Decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 151 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r., poz. 23) – w skrócie: "K.p.a." - po rozpatrzeniu odwołania G. Z. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta Ł. z [...], nr [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę sieci WN 110 KV i budowę kanalizacji światłowodowej oraz pozwoleniu na rozbiórkę istniejących stanowisk słupowych WN 110 KV w rejonie ulic: A, B i C w Ł., uchylił ww. decyzję organu I instancji w całości, stwierdził wydanie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...], nr [...] z naruszeniem prawa oraz odmówił uchylenia tej decyzji z uwagi na okoliczność, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Wojewoda wyjaśnił, że w dniu [...] Prezydent Miasta Ł. wydał decyzję nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę sieci kablowej WN 110 KV i budowę kanalizacji światłowodowej oraz o pozwoleniu na rozbiórkę istniejących stanowisk słupowych WN 110 KV w rejonie ulic: B i C w Ł.. W dniu 4 października 2016r. na wniosek G. Z., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postanowieniem nr [...], wznowiono postępowanie zakończone ww. decyzją z 2013 roku.. G. Z. jest bowiem właścicielką działki nr ewid 11/4 obręb [...], przy ul. B w Ł., na której posadowiono słupy przeznaczone do rozbiórki. Poza zarzutem pominięcia jej w tym postępowaniu podniosła zarzut braku określenia w ww. decyzji terminu rozbiórki. Żądania skarżącej dotyczyły uwzględnienia w decyzji kończącej postępowanie po wznowieniu terminu rozbiórki zgodnie z wyrokami: II Wydziału Cywilnego Sądu Okręgowego w Ł.(sygn. akt [...]) z [...] oraz I Wydziału Cywilnego Sadu Apelacyjnego w Ł. sygn. akt [...]) z [...]. Sąd powszechny nakazał inwestorowi usunięcie spornych słupów, termin ich rozbiórki upływał 11.02.2015 roku.. Odnosząc się do powyższego organ I instancji stwierdził, że decyzja o pozwoleniu na rozbiórkę nie rodzi obowiązków, ale daje prawo do wykonania przez inwestora określonych robót budowlanych lub rozbiórkowych. Nie ma zatem podstaw do uwzględnienia wniosków i dlatego decyzją z [...] organ I instancji odmówił uchylenia decyzji własnej z [...], nr [...], w przedmiocie pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Odnosząc się do zarzutów skarżącej Wojewoda wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, że w decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę nie wskazano terminu usunięcia słupów, określonych w powołanych wyrokach Sądu Okręgowego w Ł.(sygn. akt [...]) z dnia [...] oraz Sądu Apelacyjnego w Ł.(sygn. akt [...]) z [...], ponieważ wykonalność ww. wyroków winna być przedmiotem dochodzenia na drodze postępowania z powództwa cywilnego, a nie postępowania administracyjnego. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie rodzi obowiązków, ale daje prawo do wykonania przez wnioskodawcę - inwestora określonych robót budowlanych. W art. 36 ust. 1 Prawa budowlanego ustawodawca określając zakres decyzji o pozwoleniu na budowę użył określenia "w razie potrzeby" dając swobodę organowi prowadzącemu postępowanie w określeniu m.in. terminu rozbiórki obiektów nieprzewidzianych do dalszego użytkowania lub obiektów tymczasowych. Umieszczenie nakazów dokonania rozbiórek w określonym terminie byłoby więc pozbawione podstawy prawnej. Organ II instancji wyjaśnił także, że wymogi wniosku o pozwolenie na budowę, wymagane dokumenty i tryb postępowania w sprawie pozwolenia na budowę określają przepisy art. 32 - 35 ustawy Prawo budowlane. Z akt administracyjnych wynika, iż inwestor spełnił wymagania przewidziane ww przepisami. Dołączony do wniosku projekt budowlany jest kompletny i odpowiada wymogom określonym w art. 34 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Przedmiotowa inwestycja jest zgodna z wymogami decyzji Prezydenta Miasta Ł. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Projekt został wykonany przez uprawnionych projektantów, którzy złożyli oświadczenia o wykonaniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi i wiedzą techniczną. Wobec powyższego należy stwierdzić, iż fakt braku udziału G. Z. w postępowaniu zakończonym przedmiotową ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę i rozbiórkę nie ma na nią wpływu. Mówiąc inaczej, w przypadku gdyby skarżąca brała czynny udział w postępowaniu zakończonym przedmiotową decyzją o pozwoleniu na budowę i tak zostałaby wydana taka sama decyzja. Powyższy fakt jest wypełnieniem przepisu art. 146 § 2 K.p.a. W ocenie Wojewody organ I instancji zupełnie trafnie przyjął w swojej decyzji z [...], że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Jako podstawę prawną wydania takiego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał art. 146 § 2 K.p.a. Jednakże zdaniem organu odwoławczego art. 146 § 2 K.p.a. przewiduje okoliczność, której wystąpienie determinuje organ do wydania decyzji, o której mowa w art. 151 § 2 K.p.a. Orzeczenie organu I instancji w przedmiotowej decyzji nie jest zgodne z tym przepisem, wobec tego organ II instancji wyda decyzję reformatoryjną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.. Na ostateczną decyzję Wojewody [...] skargę do sądu administracyjnego złożyła G. Z. podnosząc, że jej zdaniem nie występuje sytuacja przewidziana w art. 146 § 2 K.p.a. Sytuacja taka może istnieć tylko i wyłącznie w przypadku, gdy na skutek wznowienia postępowania "cała nowa decyzja" byłaby identyczna jak ta skarżona, co nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych skarżąca wskazała, że skoro treścią rozstrzygnięcia zawartego w decyzji jest określenie praw i obowiązków strony (adresata decyzji) to obowiązkiem organu administracyjnego jest zbadanie, czy prawa te i obowiązki nie mogłyby ulec zmianie, w wyniku wznowionego postępowania. Rozstrzygnięcie w nim przewidziane jest dopuszczalne wówczas, gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa. Tak więc gdyby tylko cała nowa decyzja na podstawie również wiążącego wyroku Sądu Apelacyjnego [...] była taka sama jak już istniejąca, to wówczas można by zastosować art. 146 § 2 K.p.a . W niniejszej sprawie tak nie jest. Skarżąca podkreśliła, że nie ma żadnych norm prawa, które by inaczej traktowały projekt budowlany dotyczący budowy i projekt dotyczący rozbiórki, wręcz przeciwnie, rozbiórka może być znacznie bardziej skomplikowana i wymagająca określenia "szczególnych warunków" niż sama budowa, co ma swoje odzwierciedlenie w ustawie, gdzie na rozbiórkę należy otrzymać takie samą decyzję jak na budowę. Następnie skarżąca odwołując się do treści art. 5 ust.9 ustawy Prawo budowalne stwierdziła, że uwzględnienie w decyzji z 2013 roku terminu usunięcia słupów do dnia 11 lutego 2015r. stanowi jej uzasadniony interes prawny i winien być uwzględniony zarówno w roku 2013 jak i obecnie w niniejszym postępowaniu. Ponadto skarżąca podkreśliła, że nie wnosiła o umieszczeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę nakazu usunięcia słupów, a jedynie uwzględnienia terminu realizacji tego obowiązku, wskazanego stosownym wyrokiem sądu powszechnego. Tymczasem odmówiono skarżącej ochrony jej uzasadnionych interesów w ramach postępowania administracyjnego i odesłano ją na drogę postępowania cywilnego, podczas gdy domagała się rozstrzygania przez organ w kwestiach prawomocnie osądzonych przez sąd powszechny. Doszło zatem w niniejszej sprawie do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania, a to art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, W ocenie skarżącej organ wydając decyzję w zakresie usunięcia słupów znał zasadność samej inwestycji, gdyż w projekcie dołączonym do powyższej decyzji w p. 2.2 wnioskujący inwestor jednoznacznie określił, że wniosek o pozwolenie budowy i rozbiórki jest w związku z wydanym wyrokiem sądu nakazującym usunięcie trzech stanowisk słupowych zlokalizowanych na działce 11/4. Zatem chybiony jest argument, że organ nie znał faktu istnienia tych wyroków, a gdyby nawet tak było to z urzędu winien to wyjaśnić na podstawie art. 7 K.p.a. Według skarżącej art. 7 K.p.a. został naruszony w tym postępowaniu, gdyż w roku 2013 nie wyjaśniono dokładnie stanu faktycznego, a który to niepełny stan faktyczny miał istotny wpływ na treść wydanej decyzji. Skarżąca uznała, że przepis art. 36 Prawa budowlanego wymienia elementy, jakie powinna zawierać decyzja o pozwoleniu na budowę, a których zamieszczenie może okazać się być konieczne w danej sprawie ze względu na rodzaj inwestycji. Nie można jednak uznać, aby określony w nim katalog był zamknięty i wyznaczał jedyne elementy takiej decyzji, bowiem tych należy poszukiwać również w innych przepisach Prawa budowlanego, a sam przepis uzależnia wprost zamieszczenie w decyzji o pozwoleniu na budowę określonych postanowień od zaistniałej w konkretnej sprawie "potrzeby". W ocenie skarżącej w niniejszej sprawie występuje taka "potrzeba", a organ był zobligowany do tego przepisami prawa - a zwłaszcza art. 365 K.p.c. Zdaniem skarżącej organ, aby chronić interes osób trzecich (czyli jej), ale też chroniąc interes Skarbu Państwa przed ewentualnymi roszczeniami odszkodowawczymi, winien w decyzji z 2013r. umieścić termin "11.02.2015r.", a jeżeli tego nie uczynił wówczas, to powinien to uczynić obecnie. W niniejszej sprawie zakreślony termin rozbiórki przedmiotowych słupów wynika z samych przepisów prawa określonych w wyroku I Aca 373/10, a nie tylko z wniosków stron postępowania, tak więc stojąc na straży praworządności organ nie mógł pominąć terminu "11.02.2015r.", gdyż podstawą prawną był właśnie powyższy wyrok. W ocenie skarżącej zostały naruszone m.in. art. 7 K.p.a., art. 36 Prawa budowlanego i art. 365 K.p.c., przez ich niewłaściwe zastosowanie, a także przez ich nie zastosowanie, co miało wpływa na treść decyzji z 2013r., a także na treść skarżonej decyzji z 2016r. Decyzja z uwzględnionym terminem rozbiórki - 11.02.2015r. - w swojej treści rozstrzygnięcia nie pokrywałaby się w całości z rozstrzygnięciem przyjętym w decyzji ostatecznej z 2013r., a wiec nowa decyzja nie odpowiadałaby w swojej istocie decyzji dotychczasowej. Skarżąca uważa, że naruszono przepisy prawa, a decyzja [...] z dnia [...] winna być uchylona i zmieniona, poprzez określenie terminu - rozbiórki istniejących stanowisk słupowych WN 110 kV na działce 11/4 na dzień 11.02.2015r. - zgodnie z prawomocnym wyrokiem nakazowym [...] z dnia [...]. W ocenie skarżącej organ II instancji nieprawidłowo zastosował powołane na wstępie i w uzasadnieniu przepisy, zakładając błędnie, iż nawet gdyby skarżąca była uczestniczką postępowania i chroniąc swój interes mogła zgłaszać swoje żądania co do jej treści i zakresu, to decyzja z 2013r. pozostałaby identyczna, jak decyzja która mogłaby zapaść, gdy te żądania skarżąca zgłosiła. Twierdzenie organu, że "pozwolenie na budowę nie rodzi obowiązków, ale daje prawa, czyli nie rodzi oznaczenia terminu realizacji usunięcia obiektów w niniejszej sprawie skarżąca uznała za błędne. Decyzja taka w oczywisty sposób daje prawa, ale rodzi też obowiązki wykonywania tych praw w określony sposób i z zastrzeżeniami tylko po części ujętymi w art. 36 § 1 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącej w żaden sposób nie można zgodzić się z twierdzeniem, że to organ tylko "w razie potrzeby" zgodnie z art. 36 § 1 Prawa budowlanego umieszcza określone zastrzeżenia i że te potrzeby wynikają tylko z potrzeby organu. Organ rozpatrując wniosek jak i zażalenie skarżącej w żaden sposób nie wskazał, jakie to przepisy prawa ograniczają jej prawo do żądania na podstawie art. 365 K.p.c. i art. 36 ust. 1 Prawa budowlanego umieszczenia terminu rozbiórki infrastruktury energetycznej, gdy je zgłosiła. Skarżąca stwierdziła, że zostały naruszone przepisy art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 , art. 146 art. 151 K.p.a. oraz 365 K.p.c., gdyż organy nie podjęły czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy w sposób budzący zaufanie, gdy od roku 2013 o postępowaniu nie skarżąca nie była należycie informowania. Organ administracji publicznej również w sposób nie wyczerpujący rozpatrzył cały materiał i błędnie go ocenił w swojej decyzji nie odnosząc się w ogóle do tych, którym odmówił wiarygodności, nie uznając się związany orzeczeniem sądu cywilnego. Jednocześnie naruszając również m.in. przepisy z art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 36 ust. 1 Prawa budowlanego niesłusznie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję nieprawidłowo uznając, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść decyzja w istocie odpowiadająca decyzji dotychczasowej, w sytuacji gdy byłe pełne podstawy do zmiany decyzji z 2013r., jak we wniosku skarżącej. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i jej zmianę, poprzez określenie terminu rozbiórki istniejących stanowisk słupowych WN 110kV na działce 11/4 na dzień 11.02.2015r. - zgodnie z prawomocnym wyrokiem w sprawie [...] z dnia [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Kontroli sądu poddane zostały decyzje organów po wznowieniu postępowania. Jak to już wyjaśnił organ odwoławczy, w art. 151 § 1 k.p.a wskazano rodzaje decyzji, które kończą postępowanie wznowieniowe. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.) nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Wydanie tej decyzji jest bowiem następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy. Orzeczenie określone w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. wydawane jest wówczas, gdy organ stwierdzi istnienie którejś z podstaw wznowienia, a nie wystąpi żadna z negatywnych przesłanek, określonych w art. 146 k.p.a., wykluczająca uchylenie tej decyzji. W zależności od poczynionych ustaleń właściwy organ wydaje decyzję określoną wart. 151 § 1 pkt 1 lub pkt 2 k.p.a. Natomiast zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a., w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Przy tym stosowanie do art. 146 § 2 k.p.a. nie uchyla się decyzji dotychczasowej, jeżeli w wyniki wznowienia mogłaby zostać wydana wyłącznie decyzja odpowiadająca w istocie decyzji dotychczasowej. Wszystkie zarzuty skargi sprowadzają się do nieokreślenia terminu rozbiórki dwóch słupów energetycznych, stojących na nieruchomość G. Z. i przeznaczonych do rozbiórki w decyzji, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę sieci energetycznej wraz z kanalizacją światłowodową. Niekwestionowanym uchybieniem było prowadzenie bez udziału G. Z. w 2013 roku postępowania z wniosku inwestora w sprawie pozwolenia na przebudowę sieci WN 110 KV i budowę kanalizacji światłowodowej oraz pozwolenia na rozbiórkę istniejących stanowisk słupowych WN 110 KV w rejonie ulic: A B i C w Ł. Skarżąca jest bowiem właścicielką nieruchomości, na której usytuowane są "stanowiska słupowe WN 110 KV". Organ zatem zobowiązany był wznowić postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak wynika z art. 36 ust.1 pkt 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j.Dz.U.2016.1332 ze zm.) w brzmieniu obwiązującym w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (2013 rok), w decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ, w razie potrzeby określa terminy rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że określenie terminu rozbiórki obiektu w decyzji wydanej w trybie art. 35 ustawy Prawo budowlane nie jest obligatoryjne. Organ orzekający o pozwoleniu na budowę, chcąc określić termin wykonania rozbiórki, musi przyjęcie takiego rozwiązania uzasadnić. W przeciwieństwie do decyzji wydawanych przez organ nadzoru budowalnego, organ architektoniczno – budowlany w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę co do zasady nie nakazuje konkretnych zachowań. Decyzje te pozwalają na wykonanie robót, a nie nakazują ich. Należy pamiętać, że realizacja decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę (czy rozbiórkę obiektu) jest uprawnieniem inwestora, a nie jego obowiązkiem. Tymczasem określenie terminu rozbiórki oznaczałoby obowiązek adresata decyzji wykonania prac w zakreślonym terminie. Skoro zaś realizacja rozbiórki jest immanentną częścią inwestycji polegającej na przebudowie linii energetycznej, to jej wykonanie i tak jest uzależnione od zamiaru realizacji głównego zamierzenia inwestycyjnego. Tym bardziej zatem nie było uzasadnienia dla określania terminu rozbiórki obiektu w decyzji Prezydenta Miasta Ł. z 2013 roku. Skarżąca, odwołując się do wyroków sądu powszechnego, w których zakreślono termin usunięcia słupów nie uwzględniła istotnych okoliczności. Po pierwsze, termin zakreślony w tych orzeczeniach już upłynął z dniem 11.02.2015 roku, zatem organ administracji architektoniczno – budowlanej nie mógł po wznowieniu postępowania w 2016 roku odwołać się do powyższego terminu i uwzględnić go w swoich decyzjach. W tym znaczeniu po wznowieniu mogłaby zostać wydana jedynie decyzja, która co do istoty odpowiada decyzji dotychczasowej w rozumieniu art. 146 § 2 k.p.a. Po drugie, zbędne byłoby określanie terminu rozbiórki w sytuacji, gdy został on już sprecyzowany w wyroku sądu powszechnego. Natomiast skarżąca cały czas może wyegzekwować wykonanie powyższych wyroków sądu powszechnego w trybie egzekucji cywilnej. Po trzecie określony w wyrokach sądu cywilnego nakaz rozbiórki / usunięcia słupów wynikał z innych przesłanek, niż pozwolenie na rozbiórkę, wydane na rzecz inwestora w postępowaniu administracyjnym. Nie ma przesłanek, aby te dwa odrębne tryby mieszać. Przepis art. 2 ust.2 ustawy Prawo budowlane stanowi, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów odrębnych. Przepisy prawa cywilnego stanowią takie właśnie przepisy odrębne, a skoro wg nich orzeczono nakaz rozbiórki słupów, to realizacja tego nakazu może nastąpić również w trybie egzekucji cywilnej a nie administracyjnej. Powyższe oznacza, że organ architektoniczno budowlany nie miał obowiązku wskazania terminu rozbiórki spornych słupów. Raz jeszcze należy podkreślić, że skarżąca dysponuje prawomocnym orzeczeniem sądu, nakazującym usunięcie słupów i cały czas może powyższy nakaz wyegzekwować. Reasumując, nietrafne okazały się zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, jak przepisów postępowania. Okoliczności faktyczne zostały ustalone przez organy w sposób wyczerpujący, dokonano wystarczającej ich oceny. W sposób prawidłowy organy zastosowały też prawo materialne. Z uwagi na powyższe zgodzić się należy z organem odwoławczym, że w tym zakresie decyzja z 2013r., jakkolwiek wydana była z naruszeniem prawa, to jednak w wyniku wznowienia postępowania można było wydać decyzję w istocie odpowiadającą decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.). Trafnie też organ odwoławczy uchylił decyzji organu I instancji, wydaną po wznowieniu, bowiem decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] została wydana z naruszeniem art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., organ winien orzec na podstawie art. 151 p 1 pkt 2 k.p.a. Tym samym zaskarżona decyzja, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. odpowiada prawu. Z tych przyczyn sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017.1369 ze zm., dalej p.p.s.a.), jako pozbawioną uzasadnionych podstaw. ms