II SA/Łd 299/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie : NSA Ewa Markiewicz, p.o. Sędziego WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant asystent sędziego Dominika Janicka, po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi L. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku garażowo-gospodarczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...] 2. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnie- nia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz L. K. kwotę 10,00 (dziesięć) złotych z tytułu wpisu od skargi. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Wojewoda [...] działając na podstawie 138 par 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 roku, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania L. K. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...] udzielającej A. L. pozwolenia na użytkowanie budynku garażowo - gospodarczego zlokalizowanego na terenie posesji w Ł. przy ul. A nr 13, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w całości. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ II instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta Ł. udzielił A. L. pozwolenia na użytkowanie budynku garażowo - gospodarczego na nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy A nr 13. Od decyzji tej odwołał się L. K. twierdząc, że przedmiotowy budynek został wybudowany samowolnie w latach 70-tych niezgodnie z pisami prawa budowlanego. Ponadto skarżący podniósł, iż postępowania toczące się wcześniej przed Głównym Urzędem Nadzoru Budowlanego i Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie w sprawie spornego budynku, prowadzone były na podstawie błędnych dokumentów i informacji. W następstwie rozpoznania odwołania wywiedzionego przez L. K. organ odwoławczy stwierdził, iż przedmiotowy budynek garażowo - gospodarczy został zrealizowany w 1972 roku. Do istniejącego murowanego budynku gospodarczego samowolnie dobudowano pomieszczenie garażowe o konstrukcji drewnianej. Pomieszczenie to było przedmiotem wielu postępowań administracyjnych i ostatecznie zostało zakończone przez organ nadzoru budowlanego, co zostało potwierdzone pismem Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] znak: [...] z którego wynika, że budynek samowolnie wykonanego garażu doprowadzono do stanu zgodnego z przepisami. Uwzględniając, że budynek garażu został samowolnie wzniesiony przed dniem 1 stycznia 1995 roku w sprawie ma zastosowanie przepis art. 103 par. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. Nr 106 z 2000 roku, poz. 1126 ze zm.), który mówi, iż "przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku, do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe." Zgodnie z powyższym przepisem Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Ł. przeprowadził postępowanie w oparciu o przepis art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), który mówi, iż "w przypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazująca wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami", stwierdzając ostatecznie, że obiekt budowlany doprowadzono do stanu zgodnego z przepisami. W myśl przepisu art. 42 ust 1 Prawa budowlanego z 1974 roku inwestor może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian i przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie. W myśl art. 42 ust. 3 tejże ustawy, podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu. Zatem zgodnie z par. 33 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 roku w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.) w przypadkach określonych w art. 42 Prawa budowlanego inwestor występuje o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, po wykonaniu całości robót budowlanych zamierzonych i nakazanych. Uwzględniając fakt, że organ nadzoru budowlanego stwierdził zdatność do użytkowania obiektu budowlanego a inwestor - w myśl cytowanego przepisu prawa - wystąpił do organu administracji architektoniczno - budowlanej z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, organ ten nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Spełnione bowiem zostały wszystkie przewidziane w tym zakresie wymogi. W powyższym stanie formalnym i prawnym postępowanie organu administracji architektoniczno - budowlanej jako organu I instancji właściwego do wydania pozwolenia na użytkowanie budynku organ odwoławczy uznał za poprawne. Organ ten uznał, iż zarzuty skarżącego dotyczące nieprawidłowego zgromadzenia materiału dowodowego nie mogą być rozpatrywane w obecnie prowadzonym postępowaniu, ponieważ wykraczają poza zakres objęty zaskarżoną decyzją. Organ odwoławczy wskazał, iż nie posiada kompetencji do oceny dokumentów i informacji, jakie Naczelny Sąd Administracyjny i Główny Inspektorat Nadzoru Budowlanego uznali za materiał dowodowy w sprawie. Od powyższej decyzji w dniu 28 lutego 2002 roku skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi złożył L. K. podnosząc, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. W szczególności od 1985 roku inwestor wprowadza w błąd organy państwowe łącznie z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w W. i Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie. Ponadto "urząd architektury" wielokrotnie potwierdzał w tej sprawie nieprawdę między innymi przy wydawaniu pozwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w przedmiotowych obiektach, przy określaniu ilości pomieszczeń w tych obiektach oraz ich powierzchni, a także przy wysyłaniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie niezgodnych z prawdą rysunków technicznych zabudowy. Skarżący wskazał, iż inwestor "załatwił" sobie pozwolenie na budowę ściany o wysokości 4 metrów w granicy nieruchomości bez zgody skarżącego. Ponadto budowa garażu w granicy nieruchomości wpływa na utratę wartości należącej do skarżącego działki sąsiedniej, której szerokość wynosi 11 metrów. Wzniesienie budynków przez inwestora spowodowało utratę dobrej cyrkulacji powietrza na działce skarżącego. Ma to istotne znaczenie, bowiem budynki skarżącego opalane są węglem i koksem, a brak cyrkulacji powietrza jest szczególnie odczuwalny w bezwietrzne dni. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie wywodząc jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie w niniejszej sprawie, pomimo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, nie zostało przez ten Sąd zakończone przed dniem 1 stycznia 2004 roku, a zatem sprawa ta podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, (art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.)). Zgodnie z treścią art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w skrócie: p.s.a.) (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 par. 1 p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Analizując postępowanie organów administracji w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, iż nie jest ono wolne od naruszeń prawa, wobec czego uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Oceniając postępowanie organów administracji publicznej z punktu widzenia przytoczonych powyżej wskazań należy stwierdzić, iż organy te ferujące decyzje w niniejszej sprawie doszły do prawidłowego wniosku w kwestii reżimu prawnego, mającego zastosowanie w niniejszej sprawie. Skoro budynek garażu został samowolnie wzniesiony przed dniem l stycznia 1995 roku w sprawie znajdzie zastosowanie przepis art. 103 par. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106 z 2000 roku, poz. 1126 ze zm.), który mówi, iż "przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku, do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe". W zgodnie z powyższym przepisem organy administracji przeprowadziły postępowanie w oparciu o przepis art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), a więc, tak zwane "postępowanie legalizacyjne". Przywołany powyżej przepis stanowi bowiem, iż "w przypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazująca wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami". Mając na uwadze, iż okoliczności, o których mówi przepis art. 37 przywołanej powyżej ustawy nie mają zastosowania w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego uznały ostatecznie, iż obiekt budowlany doprowadzono do stanu zgodnego z przepisami. Organy architektoniczno - budowlane wydające w niniejszej sprawie pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego budynku - jak się wydaje - doszły do przekonania, iż koniecznym i wystarczającym warunkiem wydania decyzji zezwalającej na użytkowanie budynku, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian i przeróbek, jest w myśl przepisu art. 42 ust 1, 2 i 3 ustawy z dnia 24 października 1974 roku -Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) wyłącznie stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego zdatności do użytku wykonanego obiektu. Należy zgodzić się z organami, iż w myśl mającego zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu par. 33 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 roku w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.), w przypadkach określonych w art. 42 Prawa budowlanego inwestor występuje o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, po wykonaniu całości robót budowlanych zamierzonych i nakazanych. Jednakże, ani stwierdzenie przez organ wykonania całości zamierzonych i nakazanych robót budowlanych, ani stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu nie jest warunkiem wystarczającym do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W szczególności spełnienie owych warunków nie powoduje "automatycznej" zgody organu architektoniczno - budowlanego na użytkowanie. Organy ferujące rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie doszły do przekonania o "konieczności" udzielenia pozwolenia na użytkowanie po stwierdzeniu zdatności obiektu budowlanego do użytkowania. Wniosek taki wypływa jasno z tej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji, gdzie organ II instancji stwierdza, iż "uwzględniając fakt, że organ nadzoru budowlanego stwierdził zdatność do użytkowania obiektu budowlanego a inwestor (...) wystąpił do organu administracji architektoniczno - budowlanej z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, organ ten nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Spełnione bowiem zostały wszystkie przewidziane w tym zakresie wymogi." Powyższy sposób oceny prawnej wniosku inwestora o pozwolenie na użytkowanie legł u podstaw odmowy zbadania przez organ argumentacji skarżącego zmierzającej do wykazania naruszenia, w wyniku zrealizowania inwestycji, jego uprawnień jako właściciela sąsiedniej nieruchomości. Postępowanie organu architektoniczno - budowlanego odmawiające zbadania zasadności twierdzeń skarżącego tyczących naruszenia jego prawa uznać należy za pozbawione oparcia w prawie. Stosownie do przepisu art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) obiekty budowlane powinny być projektowane, budowane i utrzymywane zgodnie z wymaganiami współczesnej wiedzy, w sposób zapewniający między innymi: ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, zgodnie z przepisami, w szczególności techniczno - budowlanymi i normami. Dalej przepis ten stanowi, iż ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, obejmuje w szczególności zapewnienie dojazdu (dojścia) do drogi publicznej, ochronę przed pozbawieniem lub ograniczeniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, dopływu światła dziennego oraz przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibrację, zakłócenia elektryczne albo zanieczyszczenie powietrza, wody lub gleby. Skarżący w toku postępowania administracyjnego podnosił szereg zarzutów tyczących naruszenia jego praw. Zarzuty te winny być przedmiotem oceny organu z punktu widzenia przepisu art. 5 ust 1 pkt 6 i ust. 2 przywołanej powyżej ustawy. Analiza taka nie jest zastrzeżona jedynie do etapu ubiegania się o pozwolenie na budowę, lecz konieczność jej przeprowadzenia rozciąga się na cały proces inwestycyjny. Jak to bowiem obrazowo przedstawił Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 23 lipca 1999 roku w sprawie IV SA 1149/97 (opublikowanym w LEX nr 47807), o ile przy wydawaniu pozwolenia na budowę chodzi o wyznaczenie dozwolonego w ramach obowiązujących norm kształtu planowanej inwestycji, o tyle przy udzielaniu pozwolenia na użytkowanie chodzi o sprawdzenie, czy zrealizowana już inwestycja spełnia wymagania prawa. Wymagania te należy rozumieć szeroko, nie ograniczając ich do zdatności do użytkowania jedynie z uwagi na potrzeby inwestora, ale także z uwagi na uzasadniony interes osób trzecich. W toku niniejszego postępowania organ nie badał wniosku inwestora ubiegającego się o pozwolenie na użytkowanie z punktu widzenia treści przepisu art. 5 ust 1 pkt 6 i ust. 2 omawianej ustawy, co stanowi naruszenia przepisów prawa materialnego, o którym mowa w przepisie art. 145 par. 1 pkt "a" p.s.a. i bez wątpienia dyskwalifikuje zaskarżoną decyzję i decyzję ja poprzedzającą. Zarzuty skarżącego mogące świadczyć o tym, iż w następstwie zrealizowania inwestycji naruszone zostały jego uzasadnione prawa i interesy, o których mówi przepis 5 ust 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) uznać wypada za istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Skoro jednak przytoczone przez skarżącego okoliczności nie były przedmiotem wyjaśnień i analizy organu administracji, to tym samym wskazać należy, iż w toku postępowania administracyjnego organ dopuścił się naruszenia przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.. Nie można bowiem powiedzieć, iż w toku postępowania administracyjnego organ stosując się do kodeksowej zasady prawdy obiektywnej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy. Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 "a" i "c" p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O zasądzeniu na rzecz strony skarżącej kwoty z tytułu wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 97 par. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) w związku z art. 55 par. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Wobec uchylenia zaskarżonej decyzji, należało stwierdzić, iż do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku decyzja te nie podlega wykonalności (art. 152 p.s.a.). Z tych wszystkich względów orzeczono jak powyżej.