II SA/Łd 299/19

Dnia 27 września 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędzia NSA Bogusław Klimowicz, , Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2019 roku sprawy ze skargi D. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zmianę lasu na użytek rolny 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], znak: [...]; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi radcy prawnemu M. S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. a.bł. W dniu 26 października 2018 roku do Starostwa Powiatowego w B. wpłynął wniosek D. N. o wyrażenie zgody na zmianę lasu na użytek rolny, zlokalizowanego na działce, oznaczonej w ewidencji gruntów numerem 1000, na powierzchni 0,0832 ha, w obrębie ewidencyjnym [...]., gmina Z. Wnioskodawczyni uzasadniła wniosek tym, że na gruncie nie występował drzewostan, natomiast jej rodzice prowadzili na nim uprawę roli, zaniedbaną w ostatnich latach z powodu stanu zdrowia, co spowodowało porastanie samosiejkami. Wnioskodawczyni planuje przekazać grunt synowi do wykorzystania rolniczego. Podczas dokonanych oględzin stwierdzono, że działka porośnięta jest drzewostanem olchowym. Drzewostan ten wykazuje umiarkowane zwarcie koron i zadrzewienie w granicy 0.6. Stwierdzono warstwę podszytu, składającego się głównie z gatunku panującego oraz bzu czarnego. Nie odnotowano występowania warstwy podrostu. Stwierdzono warstwę runa leśnego, składającego się z jeżyny oraz siewek olsz. Lokalnie w drzewostanie stwierdzono obecność sztuk posuszowych. Drzewostan ten wykazuje fazę wzrostu w okresie drągowiny. Dokonane oględziny dowiodły, że na powierzchni objętej wnioskiem właściciel działki nie dokonywał zabiegu pielęgnacyjnego - trzebieży późnej. Działka objęta wnioskiem usytuowana jest w pobliżu drogi dojazdowej do wsi S. od strony południowej oraz łąk od strony zachodniej i północnej, a także nieużytków od strony wschodniej. Od strony zachodniej działki leśnej odnotowano obecność powierzchni porośniętej niewielkimi drzewami i krzewami, będącymi następstwem sukcesji naturalnej. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Starosta [...] odmówił wyrażenia zgody na zmianę lasu o powierzchni 0,0832 ha, na działce o numerze ewidencyjnym 1000, obręb [...]., gmina Z., na użytek rolny. W ocenie organu nie została spełniona przesłanka określona w art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. 2018 poz. 2129 ze zm., dalej jako u.l.), tzn. nie zachodzą w sprawie "szczególnie uzasadnione potrzeby" zamiany lasu na użytek rolny, a argumentacja wnioskodawczyni jest niewystarczająca. W odwołaniu od powyższej decyzji D. N. podniosła, że jako właściciel działki została pozbawiona możliwości decydowania o swojej własności i władania działką. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., decyzją nr [...] z dnia [...] r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium wskazało, że w sprawie nie zachodzi opisana w art. 13 ust. 2 u.l. szczególnie uzasadniona potrzeba właściciela lasu, uznając jednocześnie, że organ pierwszej instancji wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, których ciężar dowodu spoczywał na organie. Jedyną okolicznością nieudowodnioną w sprawie jest fakt istnienia szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicielki lasu, którego udowodnienie ciążyło na wnioskodawczyni. Na poparcie swojego stanowiska organ przytoczył fragmenty orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1448/10 z dnia 20 października 2011 r. oraz stanowisko przedstawiciela doktryny (B. Rakoczy, Komentarz do ustawy o lasach), jednocześnie wskazując, że za przypadki szczególnie uzasadnionych potrzeb mogą być uznane tylko takie kwalifikowane przesłanki, które w sytuacji konkretnego właściciela przeważają nad zasadą ochrony i trwałości utrzymania lasu. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi D.N. wskazała, że nie zgadza się z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego i wnosi o jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podnosząc argumenty przytoczone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny ważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2018.1302 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne w ramach kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem wydawanych rozstrzygnięć nie przejmują sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz oceniają, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Skarga okazała się uzasadniona. Wydane w sprawie decyzje okazały się co najmniej przedwczesne, nie poprzedziło ich bowiem wszechstronne i wyczerpujące wyjaśnienie okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Podstawę żądania zmiany lasu na użytek rolny stanowi przepis art. 13 ust.2 ustawy z dnia 28 września 1991 roku o lasach (t.j. Dz.U.2018.21290, dalej: ul.), zgodnie z którym zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. W świetle art. 3 ust.1 pkt 1 u.l. lasem jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: a) przeznaczony do produkcji leśnej; b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo c) wpisany do rejestru zabytków. Należy podzielić pogląd Sądu Najwyższego, że za las należy uznać grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi), drzewami i krzewami oraz runem leśnym, który nie spełnia żadnego dodatkowego kryterium z art. 3 pkt 1 lit. a), b) i c) u.l. Dodatkowe kryteria zawarte w punktach a) i b) dotyczą gruntów o obszarze co najmniej 0,10 ha przejściowo pozbawionych roślinności leśnej (vide: wyrok SN z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. IVCSK 353/08; wyrok SN z 28 stycznia 2010 r. I CSK 258/09). Podobne stanowisko zaprezentowane zostało w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 5 kwietnia o sygn. 2012 r. II SA/Bk 132/12). Również ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych odsyła do definicji lasu zawartej w cytowanym wyżej art. 3 pkt.1 u.l. Dla rozstrzygnięcia zasadności żądania zmiany lasu na użytek rolny należy zatem ustalić po pierwsze, czy grunt objęty żądaniem stanowi las w rozumieniu ustawy a następnie, czy wnioskodawca wykazał szczególnie uzasadnione potrzeby, przemawiające za taką zmianą gruntu. W ocenie sądu organy powyższych dwóch kwestii nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący. Przede wszystkim nie ustalono, czy grunt ten jest lasem. W toku postępowania organy nie podjęły działań mających na celu wszechstronne wyjaśnienie, czy objęta wnioskiem D. N. nieruchomość jest lasem na gruncie ustawy o lasach. Z całą pewnością nie stanowi lasu nieruchomość skarżącej, bowiem jej część oznaczona w ewidencji gruntów jak Ls posiada powierzchnię 0,0863 ha czyli 863 m2. W związku z przedstawioną wcześniej wykładnia art. 3 pkt.1 u.l. należy jednak wyjaśnić, czy grunt skarżącej nie stanowi części większego pasa gruntu, odpowiadającego definicji lasu. Wymóg ten wynika wprost z przytoczonej wyżej definicji lasu - ustawa stanowi zwartej części gruntu o powierzchni minimum 1000 m2. Tym samym, istotna jest zwarta powierzchnia gruntu, wykazująca cechy, o których stanowi art. 3 ust.1 u.l., niezależnie od tego, czy w całości owe 1.000 i więcej metrów należą do właściciela. Wobec powyższego grunt skarżącej, na którym znajdują się drzewa nie spełnia kryterium powierzchni (spełnia warunki określone w ustawowej definicji lasu. min. 1000 metrów), pozwalającej uznać go za las. Należało zatem wyjaśnić, jaki status mają otaczające tę nieruchomość działki i czy ich łączna, zwarta powierzchna. Jednakże z uzasadnienia skarżonej decyzji nie wynika, czy ta część nieruchomości, którą organ uznał za las, stanowi część większego, zwartego kompleksu leśnego, spełniającego kryterium powierzchni z ustawowej definicji lasu. Nie rozwiewają tych wątpliwości również załączone do akt mapy, ani opis sąsiednich działek, przekazany na rozprawie przez skarżącą. Brak tych ustaleń stanowi o naruszeniu wymogów postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. W ocenie sądu również drugiej z przesłanek warunkujących zmianę lasu na użytek rolny organy nie wyjaśniły w sposób nie budzący wątpliwości. Kryterium szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli jest kryterium uznaniowym i bardzo nieostrym. Użyte w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach sformułowanie, iż "zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna" wskazuje, że możliwość zmiany jest przewidziana i dozwolona przez ustawodawcę, ale nie jest dopuszczalna w każdym przypadku. Oznacza to, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zmiany lasu na użytek rolny zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, które daje organowi pewną swobodę przy podejmowaniu decyzji, jednak nie może oznaczać dowolności. Organ dokonuje oceny wskazywanych przez stronę okoliczności przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych konkretnej, indywidualnej sprawy, w kontekście "szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela lasu". W konsekwencji, kontrolując prawidłowość decyzji wydanej w oparciu o uznanie administracyjne sąd bada, czy organ administracji przeprowadził postępowanie zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz czy rozstrzygnięcie wynika z dokonanych ustaleń (tak NSA w wyroku z dnia 19 października 2018 roku w sprawie II OSK 2633/16, LEX nr 2582934) W ocenie sądu organy, odwołując się do poglądów orzecznictwa, w których zwraca się uwagę na wyjątkowy charakter okoliczności przesądzających o szczególnie uzasadnionej potrzebie przekształcenia lasu w użytek rolny, ,nie dokonał wyczerpującego wyjaśnienia i uzasadnienia braku tych okoliczności w tej indywidualnej sprawie. Skarżąca podnosi, że nieruchomość w przeszłości przeznaczona była pod uprawę, ale na sutek zaniedbania przez rodziców zarosła samosiejkami. Nie wyjaśniono też, czy nawet na ty nie spełniającym norm powierzchni terenie istnieje zwarty obszar zadrzewiony. A przyczyną zaniechania upraw polowych był stan zdrowia rodziców. Skarżąca słusznie zwraca uwagę, że należy uwzględnić chociażby okoliczności genezy powstania lasu w tym miejscu. Dodatkowo na rozprawie D.N. powoływała się na fakt, że działka ta stanowi jedyną możliwość komunikacji z drogą należących do niej sąsiednimi nieruchomościami.. W ocenie sądu te wszystkie okoliczności winny zostać poddane szczególnie wnikliwej analizie przez organ administracji. Podkreślenia wymaga, że w sytuacjach, gdy stosowanie normy prawnej ma skutkować ograniczeniem w swobodnym korzystaniu z konstytucyjnego prawa własności, organ administracji publicznej ze szczególną wnikliwością winien rozpatrzyć wszystkie argumenty podnoszone przez stronę, negującą celowość takiego ograniczenia jej praw. Ten wymóg nabiera dodatkowego znaczenia w sprawach, w których decyzja podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego, jak w niniejszej sprawie, W ocenie organu w rozpoznawanej sprawie tak się nie stało, co narusza również normę art. 107 § 3 k.p.a. Niewyjaśnienie podnoszonych wyżej okoliczności faktycznych i niewystarczające rozważenia podnoszonych przez skarżącą okoliczności prowadzą do wniosku, ze decyzje w sprawie, nie przesądzając ostatecznego wyniku postępowania, są przedwczesne. Doszło do ich wydania i braki uzasadnienia decyzji z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 107 § 3 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uzupełnią postępowanie wyjaśniające stosownie do zawartych w niniejszym uzasadnieniu uwagi i zaleceń.. Z uwagi na powyższe sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a.. O kosztach orzeczono z mocy art. 200 w zw. z art. 251 § 1 p.p.s.a. i § 14 ust.1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( j.t. Dz.U.2018.265 ). dc