II SA/Łd 299/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2020 r. sprawy ze skargi "A" Spółki Akcyjnej z siedzibą w R. na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Ł. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zaprzestania zbierania i przetwarzania odpadów 1. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne w całości; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Ł. na rzecz "A" Spółki Akcyjnej z siedzibą w R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. MR Zarządzeniem pokontrolnym z [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Ł., na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1355 z późn.zm. – dalej w skrócie "u.i.o.ś.") oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach 5-20 grudnia 2019 r. w A S.A. z siedzibą w R., udokumentowanych protokołem kontroli Nr [...] zarządził zaprzestać zbierania i przetwarzania odpadów bez wymaganego zezwolenia w miejscowości B., na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi 209, 210, 211, 212 obręb [...] G.-B. bezzwłocznie po otrzymaniu niniejszego zarządzenia. Jednocześnie wyznaczył Spółce termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na 7 dni od dnia otrzymania zarządzenia pokontrolnego. W jego uzasadnieniu organ stwierdził, że na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Ł. w dniach 5-20 grudnia 2019 r. w "A" S.A. z siedzibą w R., stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska, tj. zbieranie i przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia z zakresu gospodarowania odpadami, co stanowi naruszenie art. 41 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2019 r., poz. 701 z późn.zm. – w skrócie "u.o."). W związku z powyższym [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zarządził ich usunięcie. Skargę na powyższe zarządzenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wywiodła Spółka Akcyjna "A" z/s w R., wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Strona skarżąca podniosła zarzuty: 1) naruszenia art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, poprzez niepełne uzasadnienie zarządzenia pokontrolnego, w szczególności poprzez brak nadania temu zarządzeniu pokontrolnemu, które jest aktem o charakterze władczym organu administracji publicznej, takiej treści, która pozwoliłaby skarżącej jasno odczytać, jakie naruszenie jest skarżącemu zarzucane oraz z jakiego powodu; 2) naruszenie art. 41 u.o., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez organ, że skarżąca zbiera i przetwarza odpady bez wymaganych zezwoleń, mimo że skarżąca zbiera odpady wyłącznie na własnych nieruchomościach i wyłącznie wytworzone w ramach działalności swojego własnego przedsiębiorstwa w miejscu ich wytworzenia; 3) naruszenie art. 45 ust. 1 pkt 10 u.o., poprzez jego niezastosowanie pomimo tego, że skarżąca wytwarzane przez siebie odpady zbiera w miejscu ich wytworzenia. W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że z treści rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym można tylko wywnioskować, że Spółka powinna uzyskać zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów, jednak samo zarządzenie pokontrolne nie wskazuje konkretnych ustaleń kontroli, które by to uzasadniały (nie wskazuje więc okoliczności faktycznych będących podstawą zastosowania konkretnych przepisów prawa), dodatkowo nie wskazuje przepisów prawa, w oparciu o które przypisano Spółce naruszenie. Co ważne, organ zupełnie pomija, dlaczego Spółka nie podlega pod zdroworozsądkowy wyjątek wskazany w art. 45 ust. 1 pkt 10 u.o., mimo że ustalenia kontroli wskazują właściwie, że Spółka jest wytwórcą odpadów, które zbiera w miejscu ich wytworzenia (tj. na terenie Centrum Handlowego "A" S.A.). To nie protokół kontroli wchodzi do obrotu prawnego ale zarządzenie pokontrolne. Samo zarządzenie pokontrolne powinno wskazywać na ustalony w wyniku kontroli stan faktyczny, który powinien mieć istotne znaczenie dla oceny zasadności skierowanych do adresata zaleceń co do wyeliminowania naruszeń stwierdzonych w wyniku kontroli. Motywując zarzuty naruszenia art. 41 i art. 45 ust. 1 pkt 10 u.o. strona skarżąca wskazała, że z uwagi na brak uzasadnienia trudno jest jej się odnieść do tego co legło u podstaw uznania przez organ, że Spółce na dokonywanie czynności z jej własnymi śmieciami (odpadami) i w ramach własnych, połączonych ze sobą nieruchomości (działek gruntu, na których prowadzi własne przedsiębiorstwo), potrzebne jest stosowne zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Spółka może się tylko domyślać, że organ prawdopodobnie dokonał zupełnie błędnej subsumpcji opisanego w protokole stanu faktycznego do norm prawnych wskazanych w ustawie o odpadach, uznając że Spółka zbiera i przetwarza odpady wytworzone przez inne podmioty i w innym miejscu niż Centrum Handlowe "A" S.A., na co oczywiście wymagane jest zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Tymczasem opisany w protokole stan faktyczny odpowiada art. 45 ust. 1 pkt. 10 u.o. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ stwierdził, że zarządzenie pokontrolne zawiera wszystkie wymagane prawem, a konkretnie art. 12 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, elementy. Do tego typu aktów nie znajdują zastosowania przepisy k.p.a., gdyż są one wydawane w trybie odrębnych przepisów i odrębnych postępowań. Powoduje to, że uchylenie przez sąd administracyjny tego rodzaju aktu nie może służyć weryfikacji stanu faktycznego. Sąd badając zgodność z prawem zarządzenia pokontrolnego może, na mocy art. 146 § 1 p.p.s.a., uchylić ten akt, jeśli jego wydanie nie znajdowało oparcia w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli, bądź kontrola ta odbyła się z naruszeniem obowiązującej procedury. W kwestii braku uzasadnienia zarządzenia organ stwierdził, że zalecenia ujęte w przedmiotowym zarządzeniu odzwierciedlają ustalenia kontroli zawarte w protokole pokontrolnym i znajdują w pełni oparcie w stanie prawnym obowiązującym w chwili wydania zarządzenia, jak i obecnie. W zarządzeniu ujęto bowiem jakie uchybienie popełniła strona skarżąca i jaki naruszyła przepis prawa. Tym samym niezrozumiały jest zarzut strony skarżącej o brakach w uzasadnieniu zarządzenia. Zdaniem organu niezasadne są także zarzuty naruszenia art. 41 ust. 1 i art. 45 ust. 1 u.o. Aby skarżąca mogła skorzystać z dobrodziejstwa zwolnienia od konieczności posiadania zezwolenia muszą wystąpić kumulatywnie następujące przesłanki: skarżący musi być wytwórcą odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 32 u.o., a zbieranie odpadów musi odbywać się w miejscu wytworzenia odpadów. Wskazując na brzmienie art. 28 ust. 1 i 2 u.o. organ stwierdził, że zgodnie z ustaleniami kontroli umowy między skarżącą a najemcami nie regulują kwestii gospodarowania odpadami. Z wyjaśnień S. S. – wynika, że pomimo nieuregulowania tej kwestii w umowach, Spółka organizuje i zapewnia odbiór/zagospodarowanie wytwarzanych przez najemców odpadów. Biorąc pod uwagę powyższe definicje oraz ustalenia kontroli, organ stoi na stanowisku, że spółka nie jest wytwórcą odpadów ze względu na fakt, że sama ich nie wytwarza lecz odbiera odpady wytworzone przez najemców lokali. Jednocześnie nie prowadzi wstępnej obróbki, mieszania lub innych działań powodujących zmianę charakteru lub składu odpadów, co znajduje odzwierciedlenie w treści umowy zawartej z M. D. prowadzącym działalność pod firmą B. W umowie tej wyraźnie wskazano, że Zleceniobiorca (M.D.) świadczy usługi polegające na "wstępnym sortowaniu odpadów nieprowadzącym do zasadniczej zmiany klasyfikacji odpadów oraz nie zmieniając składu odpadów, odpadów selektywnych, demontażu odpadów wielkogabarytowych". Wytwórcami odpadów są więc najemcy lokali, a nie Spółka. Skarżąca Spółka zajmuje się zbieraniem odpadów od najemców lokali. Kolejną przesłanką pozwalającą na zwolnienie z obowiązku posiadania zezwolenia na prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów jest ich zbieranie. Spółka nie jest wytwórcą odpadów, zatem badanie tej przesłanki zwolnienia z obowiązku posiadania zezwolenia mogłoby się wydawać zbędne. Gdyby jednak uznać, że Spółka jest wytwórcą odpadów, to nie zbiera odpadów w miejscu ich wytworzenia. Jak wynika z przeprowadzonej kontroli, odpady, abstrahując od tego, kto je wytwarza, powstają w centrum handlowym A. Odpady są gromadzone natomiast w zupełnie innym miejscu, co obrazuje załączona do akt sprawy mapa ze wskazaniem usytuowania centrum handlowego i sortowni odpadów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępne wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 z późn.zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Stosownie do treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 października 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz.1829) począwszy od 17 października 2020 r. miasto na prawach powiatu Łódź, będące siedzibą tutejszego Sądu, zostało objęte strefą czerwoną. Powyższe oznacza, że odpowiednie zastosowanie ma również zarządzenie nr 39 Prezesa NSA z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w NSA działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym ( §1 w związku § 3 tego rozporządzenia). Reasumując powyższe, z dniem 17 października 2020 r. w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi odwołuje się rozprawy, kontynuując działalność orzeczniczą Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych, zaś sprawy wyznaczone do rozpatrzenia na rozprawie kieruje się do załatwienia na posiedzeniu niejawnym, co też uczyniono w niniejszej sprawie. Przechodząc do meritum sprawy niniejszej wyjaśnić należy, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2325 z późn.zm. – dalej w skrócie "p.p.s.a."), sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami obowiązującego prawa materialnego określającego prawa i obowiązki stron oraz procesowego normującego podstawowe standardy postępowania przed organami administracji publicznej. W rozpatrywanej sprawie kontroli sądowej poddane zostało zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Ł. wydane, na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, w przedmiocie zaprzestania zbierania i przetwarzania odpadów. Przepis ten stanowi, że na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać: zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej (art. 12 ust. 1 pkt 1 u.o.i.ś.). Kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń (art. 12 ust. 2 u.o.i.ś.). Użyty w powyższym unormowaniu zwrot "na podstawie ustaleń kontroli" oznacza, że obowiązek zawarty w zarządzeniu pokontrolnym stanowi konsekwencję stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości. Nie jest zatem wystarczające ogólnikowe odwołanie się w uzasadnieniu zarządzenia do protokołu pokontrolnego. Szczególne znaczenie dla oceny legalności wydanego zarządzenia ma stwierdzenie, czy wyniki przeprowadzonej kontroli dają podstawę do uznania, że kontrolowany podmiot narusza prawo. Wyjaśnić w związku z tym trzeba, że zarządzenie pokontrolne nie jest decyzją administracyjną, lecz innym aktem administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Postępowanie zakończone zarządzeniem pokontrolnym nie należy do żadnej z grup spraw, o których mowa w art. 1 k.p.a. Postępowanie prowadzone w trybie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., jest postępowaniem odrębnym, prowadzonym na innych zasadach i w oparciu o przepisy innej ustawy, aniżeli postępowanie prowadzone w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. To zaś oznacza, że do rozważanego postępowania nie mają zastosowania przepisy k.p.a., w tym przepisy art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 § 1 k.p.a., czy art. 107 § 3 k.p.a. dotyczące ustalenia stanu faktycznego i uzasadnienia decyzji administracyjnej, co dotyczy zarówno czynności kontrolnych jak i treści wydanego zarządzenia pokontrolnego. Niemniej jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jako akt władczy nakładający na dany podmiot określone obowiązki powinno być precyzyjne i jednoznaczne (vide: wyrok NSA z 26 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1144/18 – Lex nr 2698762). Do zarządzenia pokontrolnego, w zakresie jego rozstrzygnięcia i uzasadnienia, należy przykładać taką samą miarę jak do innych władczych aktów organów administracji publicznej wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Przede wszystkim jednak należy oczekiwać nadania mu takiej treści, która pozwoli adresatowi jasno odczytać, jakie naruszenie jest mu zarzucane oraz z jakiego powodu tzn. w oparciu o które konkretne ustalenia i które konkretne przepisy prawa doszło do ustalenia występowania naruszenia. Te dwa wymogi powinny być spełnione w zarządzeniu pokontrolnym jednocześnie. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której nakładany jest obowiązek bez wyjaśnienia na jakiej podstawie faktycznej i prawnej w danym konkretnym przypadku aktualność tego obowiązku organ ustalił (vide: wyroki NSA z: 30 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1706/18 – Lex nr 2736821, 14 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 3441/18 – Lex nr 3019722). Poddane sądowej kontroli zarządzenie pokontrolne nie spełnia omówionych wyżej warunków, ponieważ w zasadzie nie zawiera ono uzasadnienia. Sporządzone w tej sprawie jednozdaniowe, dość lakoniczne uzasadnienie uniemożliwia jego adresatowi jak i tutejszemu Sądowi kontrolę przesłanek stanowiących podstawę jego wydania. Co prawa, w treści zarządzenia pokontrolnego organ odwołał się do "ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach 5-20 grudnia 2019 r. w "A" S.A. z siedzibą w R., udokumentowanych protokołem kontroli, nr [...]", to jednak jego uwadze umknął fakt, że to nie protokół kontroli wchodzi do obrotu prawnego, a zarządzenie pokontrolne. Z tego też względu, to w motywach zarządzenia pokontrolnego organ powinien powołać się na konkretnie poczynione w trakcie kontroli przeprowadzonej w Spółce ustalenia faktyczne, odnieść je do przepisów obowiązującego prawa w oparciu, o które przypisano skarżącej naruszenie, precyzyjnie wyjaśniając przesłanki jego wydania. Kontrolowane zarządzenie natomiast nie wyjaśnia z jakich powodów, na jakiej podstawie, jakie konkretnie przepisy prawa zostały naruszone i co w zasadzie powinna uczynić Spółka, jeśli chodzi o przesłanie informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń, poza oczywiście zaprzestaniem zbierania i przetwarzania odpadów. Rację ma tym samym autor skargi twierdząc, że z treści rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym można jedynie domniemywać, że Spółka powinna uzyskać zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Jednakże motywy zarządzenia pokontrolnego nie odwołują się do konkretnych ustaleń kontroli, które by to uzasadniały. Zobowiązany podmiot nie może domniemywać treści nałożonych obowiązków i domyślać się, jakie przepisy prawa naruszył. Taka zaś sytuacja ma miejsce na gruncie rozpatrywanej sprawy, co świadczy o wydaniu zarządzenia pokontrolnego z naruszeniem art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., które miało wpływ na wynik sprawy. Na marginesie dodać trzeba, że powyższej wadliwości nie mogła sanować treść udzielonej przez organ odpowiedzi na skargę, w której podjął on próbę uzupełnienia argumentacji, której bezspornie zabrakło w kontrolowanym zarządzeniu pokontrolnym. Trzeba mieć bowiem na względzie, że odpowiedź na skargę jest pismem procesowym, sporządzonym po wydaniu zarządzenia pokontrolnego, które nie funkcjonuje w obrocie prawnym w odróżnieniu od władczego aktu z zakresu administracji publicznej wiążącego strony, którego legalność podlegała w niniejszej sprawie kontroli Sądu administracyjnego. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżone zarządzenie pokontrolne w całości, o czym orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej od organu orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku, biorąc pod uwagę regulacje art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 200 zł składa się wpis od skargi. dc