II SA/Łd 3/08

Dnia 17 kwietnia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska, Po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2008 r. przy udziale - sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...], znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę. UZSASADNIENIE W dniu 17 kwietnia 2007 r. J. K. zwrócił się do Starosty Powiatowego w W. z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-handlowego na działkach o nr ewid. 3424/64, 3424/65 i 2050/7. Do wniosku załączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami o nr ewid. 3424/65/66, 2050/7 i 2051/7 na cele budowlane, wynikającym z zawartej w dniu 12 sierpnia 2002 r. umowy dzierżawy tych gruntów ze Spółdzielnią Mieszkaniową A. W trakcie postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji, Spółdzielnia Mieszkaniowa A, będąca właścicielem przedmiotowych gruntów oświadczyła, że J.K. nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, albowiem umowa dzierżawy, na którą się powołuje zawarta w dniu 12 sierpnia 2002 r. pomiędzy Spółdzielnią a inwestorem została zerwana. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Starosta Powiatowy w W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-handlowego. Od tej decyzji odwołała się Spółdzielnia Mieszkaniowa A., kwestionując prawo J.K. do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Starosta Powiatowy w W. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 i 101 kpa z urzędu zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-handlowego w W. przy ul. A. na działkach o nr ewid. 3424/64, 3424/65, 2050/7 i wezwał J. K. do wniesienia powództwa o ustalenie stosunku prawnego lub prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane do Sądu Rejonowego w W. w terminie 30 dni od dnia otrzymania niniejszego postanowienia. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył J.K., podnosząc, iż w dacie wydawania pozwolenia na budowę, organ I instancji dysponował oświadczeniem o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane oraz kopią umowy dzierżawy zawartej pomiędzy inwestorem a Spółdzielnią i wówczas nie kwestionował wiarygodności tych dokumentów, podobnie jak nie uczynił tego organ odwoławczy. W ocenie strony, to organ rozstrzygający sprawę pozwolenia na budowę powinien samodzielnie ocenić kwestie wiarygodności i ważności przedłożonej umowy dzierżawy oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które zostało złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej. W tej sytuacji, zdaniem strony, urząd nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Podsumowując, J.K. wyraził pogląd, że jeżeli Spółdzielnia A. po 5 latach zerwała i unieważniła umowę dzierżawy, kwestionując jego oświadczenie o prawie do dysponowania gruntem, to Starostwo Powiatowe powinno wezwać Spółdzielnię, a nie inwestora do ustalenia w sądzie, czy ma do tego prawo. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] znak [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 kpa utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Wyjaśniając motywy rozstrzygnięcia, organ odwoławczy stwierdził, że Spółdzielnia Mieszkaniowa, będąca właścicielem gruntu może ten grunt wydzierżawiać i wyrażać zgodę na jego zabudowę, co oznacza również, że w każdej chwili może cofnąć tą zgodę, jeżeli nie sprzeciwiają się temu przepisy prawa. W przedmiotowej sprawie, zgoda na zabudowę działek została cofnięta przed złożeniem wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Dzierżawca J. K., mimo tej okoliczności wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na budowę i złożył oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane powołując się na umowę dzierżawy, która uchwałą Rady Nadzorczej Spółdzielni została unieważniona. Z uwagi więc na to, że umowa dzierżawy w pkt 5 stanowiła, iż sprawy sporne rozstrzygać będzie Sąd Rejonowy w W., a sprawa dotycząca prawa do dysponowania nieruchomością jest niewątpliwie sprawą sporną, konieczne było zwieszenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Z uwagi na to, że to nie Spółdzielnia, lecz J. K. złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę i jest on zainteresowany wyjaśnieniem sprawy, organ I instancji zasadnie wezwał wnioskodawcę do wniesienia powództwa do Sądu. Jednocześnie organ podkreślił, iż umowa dzierżawy dotyczyła działek o nr 3424/44 i 2050/7, decyzja o warunkach zabudowy działek o nr 3424/64, 3424/65, 2050/7, 2051/7, a oświadczenie o prawie dysponowania gruntem działek o nr 3424/65/66 i 2050/7. Powyższe rozstrzygnięcie J.K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi powtórzył zarzuty z zażalenia od postanowienia organu I instancji. Dodał przy tym, iż sprzeczności dotyczące numerów działek wynikają z faktu podziału tych nieruchomości. Ponadto skarżący podniósł, iż ta sama umowa dzierżawy kilka lat wcześniej stanowiła podstawę wydania pozwolenia na budowę na tych samych działkach, jednak wówczas skarżący nie przystąpił do jej realizacji. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] r. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia J. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-handlowego w W. przy ul. A. na działkach o nr ewid. 3424/64, 3424/65, 2050/7 i wzywające J.K. do wniesienia do Sądu Rejonowego w W. powództwa o ustalenie stosunku prawnego lub prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w terminie 30 dni, od dnia otrzymania niniejszego postanowienia. Podstawę formalnoprawną wskazanego aktu administracyjnego stanowił art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Redakcja tego przepisu a zwłaszcza użyty w nim zwrot "zawiesza" świadczy o tym, że organ zobligowany jest zawiesić postępowanie, gdy wystąpią przesłanki w nim określone. Chodzi tu mianowicie o sytuacje, gdy wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Jest to zagadnienie otwarte, co oznacza, iż nie było ono przedtem prawomocnie przesądzone na właściwej drodze. Jego treścią może być wypowiedź, co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Zawieszenie postępowania na tej podstawie prawnej uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek. Po pierwsze, postępowanie administracyjne musi być w toku. Po drugie, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. I wreszcie po trzecie, zagadnienie to nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Wynika z tego, że obok ustalenia, iż postępowanie jest w toku i zagadnienie wstępne nie zostało rozstrzygnięte, organ administracyjny ma obowiązek ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Zgromadzony w rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy świadczy, w przekonaniu Sądu, o zasadności zawieszenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia J. K. pozwolenia na budowę i wezwania skarżącego do wystąpienia z powództwem do Sądu Rejonowego w W. o ustalenie istnienia stosunku prawnego lub prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Bezspornym jest bowiem, iż J. K. w dniu 17 kwietnia 2007 r. zwrócił się do organu I instancji z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-handlowego na działkach o nr ewid. 3424/64, 3424/65 i 2050/7. Do wniosku załączył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomościami o nr ewid. 3424/65/66, 2050/7 i 2051/7 na cele budowlane. W ocenie inwestora, źródłem uprawnienia do dysponowania wymienionymi wyżej gruntami na cele budowlane miała być umowa dzierżawy tych działek zawarta w dniu 12 sierpnia 2002 r. ze Spółdzielnią Mieszkaniową A. w W. na okres dziesięciu lat. Natomiast Spółdzielnia Mieszkaniowa A. pismem z dnia 12 kwietnia 2007 r., które wpłynęło do siedziby organu w dniu następnym, poinformowała Starostwo Powiatowe w W. o unieważnieniu umowy dzierżawy nieruchomości należącej do Spółdzielni i wniosła o nieuwzględnienie wniosku J. K. o wydanie pozwolenia na budowę. W tej sytuacji, mając na względzie sprzeczne ze sobą oświadczenia Spółdzielni, będącej właścicielką przedmiotowych gruntów i inwestora, co do prawa do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane i wobec braku jakiegokolwiek porozumienia w tym zakresie między stronami umowy, organ administracyjny biorąc pod uwagę punkt piąty umowy dzierżawy, stanowiący o tym, iż w sprawach spornych rozstrzygać będzie Sąd Rejonowy w W., zobligowany był zawiesić postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia J.K. pozwolenia na budowę do czasu rozstrzygnięcia sporu w tym przedmiocie. Na tle rozpoznawanej sprawy powstało bowiem niewątpliwie zagadnienie wstępne, co do prawa do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane. Wynik tego postępowania ma zaś, w ocenie Sądu, istotne znaczenie dla wydania merytorycznego orzeczenie w sprawie, czyli dla wydania decyzji o udzieleniu bądź odmowie udzielenia J.K. pozwolenia na budowę. Mając na względzie regulację art. 100 § 1 kpa organ administracji publicznej, zasadnie wezwał skarżącego do wniesienia w terminie 30 dni, liczonych od dnia doręczenia postanowienia o zawieszeniu postępowania, powództwa do Sądu Rejonowego w W. o ustalenie stosunku prawnego lub prawa do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane. Odnosząc się jeszcze do zarzutu J. K., iż to nie on, lecz Spółdzielnia, która zakwestionowała ważność umowy dzierżawy, winna zwrócić do Sądu Rejonowego o rozstrzygnięcie spornej kwestii, skład orzekający w niniejszej sprawie podzielił pogląd organów orzekających, że to właśnie rzeczą skarżącego jako inwestora i inicjatora postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jest ustalenie, czy ma on prawo do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane. Podsumowując powyższe rozważania, zaskarżone postanowienie Wojewody [...] wydane zostało zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, wobec czego skarga J.K. nie mogła zostać uwzględniona. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę. B.C.