II SA/Łd 300/08

Dnia 20 sierpnia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Asystent sędziego Adrian Król, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2008 roku sprawy ze skargi K.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku, Nr [...]. ar Decyzją z dnia [...] nr [...], Prezydent Miasta Ł. – działając na podstawie art. 104 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 roku, 98, poz. 1071 ze zm., cytowanej dalej jako kpa) oraz art. 50 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2008 roku, Nr 115, poz. 728) - odmówił K.P. przyznania od października 2007 roku pomocy w formie specjalistycznych usług opiekuńczych w zakresie usprawniania funkcji poznawczych oraz umiejętności społeczno - emocjonalnych oraz terapii nastawionej na edukację i ćwiczenia podstawowych umiejętności syna B. cierpiącego na autyzm dziecięcy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż zgodnie z umową zawartą w dniu 13 stycznia 2005 roku pomiędzy Miastem Ł. a Krajowym Towarzystwem Autyzmu Oddział w Ł. - specjalistyczne usługi opiekuńcze, dostosowane do potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia w stosunku do dzieci i osób dorosłych z autyzmem realizuje Krajowe Towarzystwo Autystyczne Oddział w Ł. poprzez prowadzenie Środowiskowego Domu Samopomocy dla Dzieci i Osób Dorosłych z Autyzmem przy ul. A w Ł.. Tym samym jest to jedyne miejsce w Ł., gdzie K.P. może ubiegać się (w oparciu o skierowanie Poradni Leczenia Autyzmu) o specjalistyczne usługi opiekuńcze dla dziecka autystycznego w ramach realizacji zadania zleconego z zakresu administracji rządowej realizowanego przez gminę. Taką pomoc przyznano od września 2007 roku w postaci 3,5 godzinnej terapii indywidualnej w domu, ale wnioskodawczyni z niej zrezygnowała. W aktach administracyjnych brak dowodu doręczenia decyzji wnioskodawczyni. Z załączonej w toku postępowania sądowego kserokopii dokumentu wynika, iż decyzję nadano listem poleconym w dniu 23 listopada 2007 roku. W odwołaniu od powyższej decyzji K.P. podniosła, iż zaproponowano jej jedynie zapisanie dziecka do przedszkola prywatnego na ul. B. Jednakże w ocenie wnioskodawczyni propozycja ta nie spełnia wymogów określonych w zaleceniach lekarza, zawartych w skierowaniu z dnia 19.09.2007r. i w ustawie o ochronie życia psychicznego. K.P. wskazała, iż jej syn wymaga zajęć usprawniających, prowadzonych przez przygotowaną do tego osobę oraz zajęć uspołeczniających, zatem ma prawo do przedszkola, gdzie będzie miało kontakt z rówieśnikami. Tymczasem w ramach proponowanego przedszkola miałaby przychodzić trzy razy w tygodniu do domu opiekunka na 3,5 godziny Decyzją z dnia [...], Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. – działając na postawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. z 2001 roku, Nr 79, poz. 856 ze zm.) i art. 2, art. 3 ust 3 i 4, art. 50 ust. 4, 7 ustawy o pomocy społecznej – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji, wskazując w uzasadnieniu decyzji, iż na mocy w/w umowy zawartej w dniu 13 stycznia 2005 roku, podmiotem uprawnionym do udzielania specjalistycznych usług opiekuńczych jest Krajowe Towarzystwo Autystyczne Oddział w Ł., poprzez prowadzenie Środowiskowego Domu Samopomocy dla Dzieci i Osób Dorosłych z Autyzmem przy ul. A w Ł.. Wskazany podmiot jest uprawniony do udzielania specjalistycznych usług opiekuńczych, gdyż posiada wykwalifikowaną kadrę, mającą uprawnienia w zakresie usprawniania funkcji poznawczych oraz umiejętności społeczno-emocjonalnych oraz terapii nastawionej na edukację i ćwiczenia podstawowych umiejętności dzieci cierpiących na autyzm. Na decyzję organu odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. złożyła K.P. Skarżąca przytoczyła argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, podnosząc dodatkowo, iż proponowane jej przedszkole prywatne przy ul. B. nie realizowałoby nawet podstawy programowej jest to ponadto przedszkole płatne. W ramach tego przedszkola, miałaby przychodzić trzy razy w tygodniu opiekunka na 3,5 godziny. Zatem oferowana usługa przedszkolem byłaby tylko z nazwy, gdyż w istocie nie spełniałaby funkcji przedszkola, jako że nie jest to placówka, której celem ma być kształcenie i pomoc w wychowywaniu dziecka. Nie jest to także terapia, w tym wymiarze godzin i zakresie, jaką powinna by być, by spełniać wymogi nałożone na podmioty organizacyjne realizujące zadanie gminy zlecone z zakresu administracji rządowej. Jest co najwyżej – wskazała skarżąca - formą wyciągania pieniędzy od zrozpaczonego rodzica, który nigdzie indziej nie może znaleźć pomocy dla swojego dziecka. Skarżąca zakwestionowała zasady pobierania odpłatności za te usługi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie. W toku postępowania sądowego organ złożył do akt umowę z dnia 13 stycznia 2005 roku zawartą pomiędzy Miastem Ł. a Krajowym Towarzystwem Autyzmu Oddział w Ł., powoływaną w uzasadnieniach obydwu decyzji. Podstawę prawna umowy stanowią art. 1, 9 ustawy z dni 19 sierpnia 1994 roku o ochronie zdrowia psychicznego ( Dz.U. nr 111 z 1994r., poz. 535) w zw. z art. 18 ust.1 pkt.5 ustawy o pomocy społecznej. Na podstawie umowy Miasto przyznało Towarzystwu środki pieniężne na dofinansowanie realizacji zadania zleconego z zakresu administracji rządowej, realizowanego przez gminę, polegającego na prowadzeniu środowiskowych domów samopomocy dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Towarzystwo zobowiązało się prowadzić Środowiskowy Dom Samopomocy dla Dzieci i Osób Dorosłych z Autyzmem. Dom został zaplanowany dla 44 osób, w tym 9 miejsc w systemie pobytu tygodniowego, 10 miejsc w systemie pobytu dziennego oraz 25 miejsc w systemie opieki doraźnej i terapii indywidualnej. Towarzystwo zobowiązało się do zapewnienia zdrowotnej opieki psychiatrycznej, opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych dostosowanych do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia, świadczonych przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym, do zapewnienia miejsca pobytu dziennego, wyżywienia w czasie pobytu w ośrodku, prowadzenia rehabilitacji społecznej, obejmującej zwłaszcza podtrzymanie i rozwijanie u mieszkańców ośrodka umiejętności niezbędnych do samodzielnego życia, terapię zajęciową, prowadzenia specjalistycznych zajęć, w tym edukacyjnych, manualnych i logopedycznych, indywidualnych programów terapeutycznych, zapewnienia terapii dla podopiecznych środowiskowego domu samopomocy i ich rodzin, wspierania rodziny podopiecznych środowiskowego domu samopomocy w sprawowaniu jej podstawowych funkcji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2 powołanego przepisu). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub innych przepisach - stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w kpa (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji naruszają przepisy procedury administracyjnej w stopniu określonym w cytowanym przepisie, zatem skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że syn skarżącej B.P. jest dzieckiem specjalnej troski z zaburzeniami rozwojowymi o cechach autyzmu, wymagającym specjalistycznych usług opiekuńczych w zakresie terapii mającej na celu wszechstronne stymulowanie jego rozwoju. Jak wynika ze skierowania lekarskiego z dnia 19 września 2007 roku dziecko wymaga stałej pracy terapeutycznej nastawionej na usprawnienie funkcji poznawczych oraz umiejętności społeczno – emocjonalnych, a optymalny wymiar godzinowy pomocy wynosi 25 godzin tygodniowo (5 godzin dziennie). Z przepisu art. 50 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wynika, iż osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić, może zostać przyznana pomoc w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych. Jak stanowi ust. 4 tego przepisu, specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym. Rodzaje tych usług określają szczegółowo przepisy § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 roku w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. Nr 189, poz. 1598 ze zm.). Wniosek o przyznanie pomocy społecznej w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych podlega rozpoznaniu w trybie przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz w oparciu o stosowane odpowiednio (na podstawie art. 14 tej ustawy) przepisy kpa. W postępowaniu tym znajdują więc odpowiednie zastosowanie przepisy art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 kpa. Z powołanych przepisów wynika, iż organy administracyjne prowadzące postępowanie są obowiązane podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Dopiero ustalone w takich warunkach fakty mogą być uznane za udowodnione i stanowić materiał dowodowy będący podstawą faktyczną, niezbędną do wydania i uzasadnienia decyzji administracyjnej. W rozstrzygnięciu organ powinien wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy oraz wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 lipca 2007 roku, sygn. akt II SA/Sz 240/07, niepubl.). Niesporne jest również, iż przyznanie wskazanych usług osobom funkcjonującym w rodzinie ma charakter fakultatywny, co oznacza, że decyzja w tej sprawie ma charakter uznania administracyjnego. Kontrola sądu ogranicza się zatem do badania, czy organy orzekające w sprawie odmawiając skarżącej przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych nie przekroczyły granic uznania administracyjnego i dokonały w sposób wyczerpujący analizy sytuacji w jakiej znajduje się skarżąca. W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji naruszyły przywołane powyżej przepisy kpa, bowiem decyzje opierają się na nader skąpym materiale dowodowym, a ich uzasadnienia mają charakter zbyt ogólnikowy. Akta administracyjne zawierają jedynie wniosek skarżącej, wywiad środowiskowy i skierowanie lekarza, wskazujące wymogi terapii. Organy nie poczyniły żadnych ustaleń co do możliwości realizacji wnioskowanych usług opiekuńczych. Zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy odwołują się jedynie do rezygnacji skarżącej z oferowanej dziecku terapii, jednakże to stwierdzenie nie zostało poparte żadnymi ustaleniami faktycznymi, co więcej, zdarzenie to (odmowa przyjęcia usług) dotyczyło miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku. W toku rozpoznawanej sprawy jedynie z odwołania K.P. wynika, że rzeczywiście nie zgodziła się ona na proponowaną formę pomocy, kwestionując jej zakres i charakter. Organy nie ustaliły, czy po złożeniu wniosku skarżąca mogłaby uzyskać pomoc w postaci terapii zalecanej przez lekarza, czy też możliwa byłaby inna forma terapii, akceptowana przez lekarza prowadzącego. Są to kwestie podstawowe. Już ten brak ustaleń faktycznych powoduje konieczność uchylenia obydwu zaskarżonych decyzji. Z akt sprawy nie wynika nawet, czy proponowana ( w poprzednim okresie) pomoc terapeutyczna ( 3,5 godzinna terapia indywidualna w domu), odpowiadałaby w jakimkolwiek zakresie wymogom zawartym w skierowaniu, czy świadczone usługi mieściłyby się w zakresie specjalistycznych usług opiekuńczych z psychologii, pedagogiki, czy logopedii. Tymczasem to na organach administracji ciąży ustalenie w jakim zakresie oraz w jakim wymiarze godzin niezbędne było przyznanie synowi skarżącej specjalistycznych usług oraz czy na terenie gminy są podmioty uprawnione do ich realizacji. Bez poczynienia wyczerpujących ustaleń w tym zakresie nie można oceniać zachowania skarżącej jako braku współdziałania strony z organem pomocy społecznej w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej (art. 4 ustawy o pomocy społecznej). Powyższe braki w zakresie ustaleń faktycznych, fundamentalnych dla rozstrzygnięcia sprawy zdają się wynikać z założenia, iż zawarta w dniu 13.01.2005r. umowa z Krajowym Towarzystwem Autyzmu Oddział w Ł. przenosi całość obowiązków w zakresie usług opiekuńczych dla osób dotkniętych autyzmem na Towarzystwo. Stanowisko organów uznać należy za nietrafne Zgodnie z powołaną umową, specjalistyczne usługi opiekuńcze dostosowane do potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia w stosunku do dzieci i osób dorosłych z autyzmem, realizuje Krajowe Towarzystwo Autystyczne Oddział w Ł. (dalej KTA) poprzez prowadzenie Środowiskowego Domu Samopomocy dla Dzieci i Osób Dorosłych z Autyzmem przy ul. A. w Ł.. Umowa, zgodnie z art. 18 ust.1 pkt 5 ustawy o pomocy społecznej obejmuje zatem jedno z zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę, jakim jest prowadzenie i rozwój infrastruktury środowiskowych domów samopomocy dla osób z zaburzeniami psychicznymi; Z umowy wynika zatem, że KTA realizuje określone w niej usługi we wskazanym w umowie zakresie. Jest więc wykonawcą określonych rodzajów usług. . Nadal jednak to nie podmiot realizujący usługi a organ pomocy społecznej decyduje o przyznaniu usług, to on rozstrzyga o zwolnieniu lub odmowie zwolnienia z odpłatności za usługi specjalistyczne. Niewystarczające jest więc poprzestanie przez organ jedynie na wskazaniu podmiotu, który realizuje usługi tego rodzaju. Umowa nie może bowiem zwalniać organów państwa z realizacji ustawowych obowiązków, które wynikają z ustawy o pomocy społecznej. To nie podmiot, który na podstawie powołanej umowy świadczy specjalistyczne usługi, a nadal organ państwa rozstrzyga o przyznaniu pomocy. Nadal zadaniem organu administracji w zakresie rozpoznawania spraw dotyczących przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych jest precyzyjne ustalenie czy i jakiego rodzaju usługi w danym przypadku są niezbędne, ustalenie zakresu tych usług, a następnie znalezienie podmiotu (instytucji bądź osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym), który na zlecenie organu usługi te będzie realizował po możliwie najniższych kosztach. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z załączonej umowy, KTA prowadzi różne formy terapii, w tym także w postaci pobytu dziennego. Nie ustalono jednak np., czy jest to forma terapii także dla dzieci, czy którakolwiek z innych form stosowanych przez ośrodek byłaby odpowiednia dla chłopca, czy można W uzasadnieniach decyzji brak ponadto jakichkolwiek ustaleń co do sytuacji rodzinnej i materialnej skarżącej i jej rodziny, co może mieć znaczenie przy ustalaniu odpłatności za usługi terapeutyczne Skarżąca zresztą kwestionowała w odwołaniu zasadę odpłatności za tego typu usługi, do czego jednak organ odwoławczy się nie odniósł. Tymczasem zgodnie z § 4. ust.1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U Dz.U. 2005r. nr 189. poz.1598 , zm. Dz.U.06.134.943.) odpłatność za specjalistyczne usługi dla osób z zaburzeniami psychicznymi ustala ośrodek pomocy społecznej właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby wymagającej pomocy w tej formie, na wniosek osoby zainteresowanej lub jej opiekuna, w zależności od posiadanego dochodu na osobę w rodzinie. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy zobowiązane będą zatem do usunięcia opisanych powyżej braków w materiale dowodowym oraz w rozważaniach warunkujących podjęcie rozstrzygnięcia. Sprawa bowiem nie została należycie wyjaśniona oraz oceniona, co uchybia normom zawartym w art. 7, 77 § 1 , 80 kpa. Nadto jak już wskazano decyzje obu organów naruszają art. 107 § 3 kpa ponieważ nie zawierają pełnych ustaleń faktycznych, dowodów na jakich organ się oparł oraz dostatecznych rozważań faktycznych i prawnych. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy. A.K.