II SA/Łd 303/19

Dnia 5 czerwca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędzia NSA Paweł Janicki (spr.), , Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2019 roku sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. a.bł. Decyzją z [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. , na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) – w skrócie: "k.p.a." – w związku z art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.) – zwanej dalej: "u.ś.r." –uchyliło decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta R. przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z [...], nr [...], odmawiającą przyznania A.K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 sierpnia 2017 r. do 31 października 2020 r. i w tym zakresie umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że wnioskiem z 14 listopada 2018 r. A.K. zwróciła się do MOPS w R. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad synem A.K., ur. 28 sierpnia 2001 r. Decyzją z [...], nr [...], Dyrektor MOPS w R. odmówił A.K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z [...], nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją przytoczoną na wstępie Dyrektor MOPS w R., działając na podstawie art. 17 i art. 24 u.ś.r. odmówił A.K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia wnioskowanego na A.K. od 1 sierpnia 2017 r. do 31 października 2020 r. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ I instancji zacytował przepisy będące podstawą prawną wydanej decyzji, w tym wymienił krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Dalej wskazał, że ustalony A.K. stopień niepełnosprawności nie spełnia warunków określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Wydane orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wprawdzie zawiera wskazania dotyczące konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, jednakże przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. dotyczy orzeczenia o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami. Tym samym orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniami nie może być tożsame z orzeczeniem o niepełnosprawności wraz ze wskazaniami. W odwołaniu od powyższej decyzji organu I instancji A.K. zarzuciła błędną interpretację sytuacji faktycznej w jakiej się znalazła, co spowodowało naruszenie prawa materialnego tj. art. 17 u.ś.r. poprzez błędną jego interpretację. Strona powołując się na orzecznictwo sądowe wskazała, że przez orzeczenie o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami należy rozumieć także orzeczenie o zaliczeniu osoby niepełnosprawnej do innego stopnia niepełnosprawności, o ile w treści tych orzeczeń zawarte zostały wskazania dotyczące konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jej syn A. spełnia powyższy warunek, gdyż został uznany za osobę niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, ponadto w pkt 7 tego orzeczenia Sąd Rejonowy uznał o konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Odwołująca się podniosła, że w poprzedniej decyzji organ odmówił świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na zatrudnienie jakie miało miejsce w okresie objętym wnioskiem, obecnie zaś organ powołał się na argumentację związaną z istnieniem umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że A.K. orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w R. został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. W pkt 7 orzeczenia dotyczącym konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji wpisane zostało "nie wymaga", natomiast w pkt 8 orzeczenia dotyczącym konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji wpisane zostało "nie dotyczy". Na skutek wniesionego odwołania Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. orzeczeniem z [...] utrzymał zaskarżone orzeczenie organu pierwszej instancji. Sąd Rejonowy dla Ł- Ś.. w Ł. wyrokiem z [...] sygn. akt [...], zmienił zaskarżone orzeczenie z [...] oraz poprzedzające je orzeczenie organu pierwszej instancji z dnia [...] w ten sposób, że w punkcie 7 wskazań w miejsce zapisu "nie wymaga" postanowił wpisać "wymaga". Dalej organ II instancji podkreślił, że kwestią wymagającą w pierwszej kolejności jest wyjaśnienie, czy na osobę legitymującą się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności wraz ze wskazaniami określonymi w pkt 7 i 8 orzeczenia przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Na taką właśnie okoliczność powołał się organ I instancji w swojej decyzji. Na gruncie brzmienia art. 17 ust. 1 u.ś.r. organ wywodzi, że w przypadku dziecka które ukończyło 16 rok życia i nie legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności nie jest spełniony ustawowy warunek legitymowania się odpowiednim orzeczeniem. Zdaniem Kolegium przyjęta przez organ I instancji interpretacja jest nieprawidłowa, gdyż prowadzi do nieuprawnionego różnicowania dzieci powyżej 16 roku życia. Pogląd ten jest rezultatem wykładni systemowej, przy której uwzględniono odmienny sposób orzekania o stanie niepełnosprawności przyjęty w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, w zależności od tego czy dotyczy to osoby poniżej 16 roku życia, czy starszej. W stosunku do drugiej grupy osób niepełnosprawnych orzeczenie potwierdzające niepełnosprawność obligatoryjnie określa stopień niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany, lekki), a w stosunku do pierwszej grupy jedynie stwierdza zaliczenie do osób niepełnosprawnych. W świetle przywołanych regulacji uznać należy, że legitymowanie się przez osobę umiarkowanym lub lekkim stopniem niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji spełnia warunek określony w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Kolegium wskazało, że A.K. zaliczony został do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, ale wyłącznie ze wskazaniem określonym w pkt 7 dotyczącym konieczności stałej lub długotrwale] opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W tym tylko zakresie zmienione zostało przez Sąd Rejonowy dla Ł.-S. w Ł. orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. z [...] oraz poprzedzające je orzeczenie organu pierwszej instancji z [...]. W dalszym ciągu obowiązuje jednak zapis zawarty w pkt 8 orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w R. w brzmieniu konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji wpisane zostało "nie dotyczy". Użyty w art. 17 ust. 1 u.ś.r. zwrot "łącznie ze wskazaniami", a także spójnik "oraz" umieszczony pomiędzy wyliczeniem pierwszego i drugiego ze wskazań, nie pozostawia wątpliwości co do tego, że do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne uprawnia tylko takie orzeczenie o niepełnosprawności, które zawiera równocześnie (łącznie, kumulatywnie) oba wskazania. Mając powyższe na uwadze organ II instancji uznał, że A.K. nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na syna A., gdyż legitymuje się on umiarkowanym stopniem niepełnosprawności bez łącznych wskazań określonych w pkt 7 i 8 dotyczących konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. w zakresie konieczności łącznego spełnienia wskazań co do osoby o orzeczonej niepełnosprawności nie przewiduje żadnych odstępstw. Wobec takiej sytuacji, Kolegium stwierdziło, że pomimo, iż decyzja organu I instancji wskazuje inne przyczyny odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, które dotyczą głównie legitymowania się przez A.K. umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, to jednak jej rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Jednocześnie Kolegium uznało za konieczne dokonanie reformacji sentencji decyzji organu I instancji w zakresie terminu odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Nieuprawnione jest bowiem a priori stwierdzenie, że świadczenie pielęgnacyjne nie będzie przysługiwało od 1 sierpnia 2017 r. do 31 października 2020 r. Przyjęta przez organ I instancji konstrukcja prawna odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego do końca okresu ważności terminu orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności mogłaby rodzić taką sytuację, że gdyby strona ponownie spełniała ustawowe kryteria do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego i po złożeniu nowego wniosku otrzymałaby decyzję pozytywną, to w obrocie prawnym pozostawałyby dwie decyzje wydane na ten sam okres, które różnie kształtowałyby sytuację prawną strony, jedna odmawiająca prawa, druga przyznająca prawo. Z końcowego fragmentu uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że właśnie taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, bowiem od 11 stycznia 2019 r. A.K. w związku z kolejnym orzeczeniem, mocą którego A.K. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności, ustalone zostało matce prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. skargę do sądu złożyła A.K., zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię, wedle której opiekunowi pełnoletniej osobie niepełnosprawnej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli osoba nad którą sprawowana jest opieka legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem, że w stosunku do tej osoby istnieje konieczność stałej i długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji bez wskazania o konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna tej osoby w procesie jej leczenia i rehabilitacji - co skutkowało pozbawieniem skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca zarzuciła nadto naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. poprzez wydanie przez organ odwoławczy decyzji, w której uchylono zaskarżoną decyzję i umorzono postępowanie l instancji w całości albo w części. W uzasadnieniu skargi skarżąca odwołała się do argumentów podnoszonych w toku postępowania administracyjnego. Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na A.K. w okresie od 1 sierpnia 2017 r. do 10 sierpnia 2018 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 17 ust. 1 punkt 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z treści cytowanego przepisu płynie jednoznaczny wniosek, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego następuje w przypadku rezygnacji lub niepodjęcia pracy zarobkowej w celu opieki nad osobą, wobec której orzeczono znaczny stopień niepełnosprawności. Natomiast w przypadku orzeczenia o stopniu niepełnosprawności o stopniu innym niż znaczny świadczenie przysługuje gdy spełnione są łącznie dwa warunki: - konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji niepełnosprawnego dziecka, oraz - konieczność stałego współudziału na co dzień rodzica dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jeżeli brak jest choćby jednego z dwóch wymienionych elementów to znaczy, że niepełnosprawność nie kwalifikuje się do przyznania świadczenia. Co równie istotne organ związany jest orzeczeniem o niepełnosprawności, wobec czego nie jest uprawniony do samodzielnej ingerencji w jego treść i orzekanie w tym przedmiocie w sposób odmienny. Wynika to z art. 23b ust.1 punkt 5 litera b) ustawy, który reguluje obowiązek samodzielnego uzyskiwania danych przez organ w zakresie uzyskania informacji o wskazaniach dotyczących niepełnosprawności odwołując się do treści art. 6b punkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. W tej mierze WSA w Łodzi akceptuje w całej rozciągłości stanowisko orzecznicze wyrażone w wyroku NSA z 9 czerwca 2016r., sygn. akt OSK 2787/16 (orzeczenie dostępne w CBOSA) zapadłym w zbliżonym stanie faktycznym. W rozpoznawanej sprawie ocena trafności zastosowania przepisów prawa przez organy wskazuje, że nie popełniły one błędu odmawiając przyznania świadczenia skarżącej. Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego miały orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z 13 października oraz 13 grudnia 2017 r. (k. 2 i 3 akt administracyjnych). Z treści tych orzeczenia wynika, że nie są spełnione oba warunki wymienione w art. 17 ust. 1 punkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych punkt 7 – nie wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz punkt 8 – nie dotyczy konieczności stałego współudziału na co dzień rodzica dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wprawdzie prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego dla Ł.-Ś. w Ł., [...] Wydział Pracy Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] zmieniono wymienione orzeczenia nakazując wpisanie w punkcie 7 orzeczenia w miejsce zapisu "nie wymaga" zapisu "wymaga", co oznacza, że spełniony został warunek konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji niepełnosprawnego dziecka, lecz warunek konieczności stałego współudziału na co dzień rodzica dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji pozostał niezmieniony. Zdaniem sądu nie sposób, jak czyni to skarżąca w skardze, z pozostawienia w mocy zapisu "nie dotyczy" w punkcie 8 orzeczenia wysnuwać wniosku, że zmiana punktu 7 tego orzeczenia powoduje także zmianę i tego punktu. Zauważyć przy tym należy, że skarżąca zaskarżyła do sądu orzeczenie w przedmiocie niepełnosprawności w obu wymienionych punktach. Jeśli zatem wyrok nie objął całości żądania skarżąca mogła w drodze stosownej akcji procesowej doprowadzić do wydania orzeczenia sądowego także i w zakresie punktu 8. Jak wyżej wskazano w przypadku dziecka legitymującego się orzeczeniem innym niż o znacznym stopniu niepełnosprawnością muszą być spełnione łącznie oba powyższe warunki. Brak jednego z nich obliguje organ do wydania decyzji odmownej, wobec czego nie można zasadnie stawiać organom zarzutu naruszenia przepisów obowiązującego prawa przy wydawaniu decyzji w rozpoznawanej sprawie. Powyższe uwagi dotyczą okresu od 1 sierpnia 2017 r., kiedy skarżąca złożyła pierwotny wniosek do dnia podjęcia przez skarżącą pracy to jest do 10 września 2018 r. Po podjęciu przez skarżącą pracy odpadła przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w postaci rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z czym także i w tak oznaczonym okresie organy były obowiązane odmówić przyznania świadczenia. Nie ma przy tym znaczenia, że w okresie od 7 lutego 2018 r. do 10 września 2018 r. skarżącą była zarejestrowana jako bezrobotna. Posiadanie statusu osoby bezrobotnej czy rejestracja nie stanowi przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w rozumieniu art. 17 ustawy. Sytuacja uległa radykalnej zmianie od stycznia 2019 r., gdy skarżąca w oparciu o nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności syna uzyskała świadczenie pielęgnacyjne od 11 stycznia 2019 r. do 30 czerwca 2020 r. Ocena legalności decyzji wydanej w dniu 11 lutego 2019 r. pozostaje poza granicami rozpoznawanej sprawy administracyjnej. Jednak jej funkcjonowanie w obrocie prawnym nie pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie. Zdaniem sądu, dysponując wiedzą o istnieniu omawianej decyzji z [...], organ odwoławczy, rozpatrując odwołanie od decyzji Burmistrza R. z dnia [...] wydanej w rozpoznawanej sprawie, winien w oparciu o art. 138 § 1 punkt 2 k.p.a. po pierwsze uchylić w całości decyzję organu I instancji, po wtóre odmówić przyznania prawa do świadczenia za okres od 1 sierpnia 2017 r. do 10 stycznia 2019 r. oraz po trzecie umorzyć postępowanie przed organem I instancji w przedmiocie wniosku skarżącej za okres od 11 stycznia 2019r. do 31 października 2020 r. Uchylenie decyzji organu I instancji byłoby uzasadnione przyznaniem świadczenia na podstawie cytowanej decyzji w okresie od 11 stycznia 2019 r. do 30 czerwca 2020 r. Co prawda decyzja w przedmiocie wniosku skarżącej z dnia [...]. obejmowała okres do 31 października 2020 r. podczas gdy "nowa" decyzja odnosząca się do wniosku z 24 stycznia 2019 r. orzekała o przyznaniu świadczenia jedynie do 30 czerwca 2020 r. to należy przyjąć, że nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zastępuje poprzednie do daty ustalenia stopnia niepełnosprawności. Innymi słowy od 11 stycznia 2019 r. odpadła podstawa prawna do orzekania o prawie do świadczenia do 31 października 2020 r., co wynika wprost z art. 24 ust. 4 ustawy. Z kolei umorzenie postępowania przed organem I instancji w przedmiocie wniosku skarżącej z 14 listopada 2018 r. za okres od 11 stycznia 2019 r. do 30 czerwca 2020 r. uzasadnione byłoby tym, że w obrocie prawnym nie mogą funkcjonować dwie decyzje rozstrzygające (i to w odmienny sposób) o uprawnieniach strony w pokrywających się okresach. Wreszcie orzeczenie merytoryczne polegające na odmowie przyznania prawa do świadczenia za okres od 1 sierpnia 2017 r. do 10 stycznia 2019 r. znalazłoby uzasadnienie w braku zaistnienia przesłanki w postaci znacznego stopnia niepełnosprawności osoby uprawnionej, jak również podjęciem pracy zawodowej przez skarżącą od 10 września 2018 r. Jednak w ocenie sądu uchybienie powyższe polegające na braku uwzględnienia różnic w zakresie orzekania co do poszczególnych okresów żądania skarżącej ma charakter proceduralny. Nie ma ono wpływu na trafność rozstrzygnięcia obranego w zaskarżonej decyzji, które, co do zasady, polega na odmówieniu skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres objęty wnioskiem z 14 listopada 2018 r., wobec czego nie stanowi podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 litera c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). W tej sytuacji, na podstawie art. 151 cytowanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., należało orzec jak w sentencji. IB