II SA/Łd 304/05

Dnia 7 września 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant: asystent sędziego Arkadiusz Widawski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2005 roku sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] znak; [...] Wójt Gminy B. odmówił wydania warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hotelu dla psów, zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na pomieszczenia przygotowania karmy dla psów z pomieszczeniami socjalnymi oraz budowy bezodpływowego zbiornika na ścieki bytowe na działce Nr ewidencyjny [..] położonej w miejscowości W., gmina B. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ I instancji wskazał, że ustalenie warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji możliwe jest w przypadku łącznego spełniania pięciu warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), z których jednym jest istnienie w sąsiedztwie planowanej inwestycji co najmniej jednej działki, dostępnej z tej samej drogi publicznej zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Organ wyjaśnił, że dla planowanej inwestycji przeprowadzono analizę działek sąsiednich, w trakcie której stwierdzono, iż istniejące na analizowanym obszarze obiekty nie mogą stanowić podstawy do określenia wymagań nowej zabudowy, ze względu na odmienną funkcję i rodzaj zabudowy, w związku z czym nie został spełniony warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy wynikający z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odwołaniu od powyższej decyzji M. S. zarzuciła Wójtowi Gminy B. niewłaściwe zastosowanie art. 52 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżącego przepisy zawarte w art. 52 przywołanej ustawy odnoszą się wyłącznie do działek niezagospodarowanych obiektami budowlanymi, natomiast działka, na której planowana jest inwestycja nie wymaga zgody na zmianę sposobu przeznaczenia gruntu na cele inne niż nierolnicze a planowane obiekty stanowią jedynie uzupełnienie zabudowy istniejącej. Wskazała, że działka spełnia pozostałe wymagania, niezbędne dla wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, mianowicie: posiada dostęp do drogi publicznej, a istniejące uzbrojenie terenu działki w infrastrukturę techniczną jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Skarżąca stwierdziła, iż w przypadku planowanej inwestycji przywoływanie w decyzji organu I instancji wyników analizy funkcji i cech zabudowy działek sąsiednich było bezzasadne, bowiem w promieniu dziesiątek kilometrów od przedmiotowej działki nie ma inwestycji określanej jako hotel dla psów. M. S. zakwestionowała również celowość określania strefy uciążliwości planowanej inwestycji wyjaśniając, że obowiązujące przepisu nie ustalały takiej strefy, bowiem hotel dla zwierząt nie jest schroniskiem oraz wskazała, że działki sąsiednie dla terenu objętego wnioskiem nie są zabudowane budynkami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi. W końcowej części uzasadnienia zaznaczyła dodatkowo, iż planowana inwestycja ma również społeczne uzasadnienie i zapotrzebowanie, czego przykładem mogą być umowy zawierane z gminami powiatu [...]. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] W uzasadnieniu wydanej decyzji organ II instancji ponownie wskazał, że w myśl art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, warunki zabudowy ustalić można jedynie po stwierdzeniu łącznego spełnienia 5 przesłanek wymienionych w tym artykule. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po przeanalizowaniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sąsiedztwie planowanej inwestycji stwierdziło, iż rodzaj planowanej inwestycji na działce oznaczonej numerem [...] we wsi W. nie pozwalał na wydanie pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ wskazał, że istniejąca na działkach sąsiednich zabudowa musiała pozwolić na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, natomiast funkcje obiektów opisanych we wniosku M. S. są na tyle odmienne i swoiste, że prawdopodobnie nie można w całym regionie znaleźć miejsca spełniającego warunki ustawy tak, aby można było w drodze decyzji ustalić warunki zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło, iż jedyną możliwością realizacji inwestycji i ustalenia przeznaczenia terenu dla tej swoistej funkcji może być sporządzenie planu miejscowego i określenie w nim warunków prowadzenia działalności. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. S. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy B. Zarzuciła organom bezprawne zastosowania art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdziła, iż zapisy przywołanego artykułu odnoszą się do działek niezabudowanych i w przypadku zabudowanej działki, na której planowana jest inwestycja nie mają zastosowania. Podniosła, iż hotel dla psów jest swoistym rodzajem zabudowy, dla której kryterium sąsiedztwa nie może stanowić wyłącznej podstawy wydania decyzji w zakresie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Stwierdziła, że w przypadku planowanej inwestycji nie można wywodzić, iż stanowić będzie trudne sąsiedztwo w odniesieniu do istniejących obiektów budowlanych, znajdujących się w znacznej odległości od przedmiotowej działki. Wyjaśniła, że planowana inwestycja nie jest obiektem uciążliwym, ponadto nosi znamiona inwestycji celu publicznego. Zdaniem skarżącej działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania nie wymaga zgody na zmianę sposobu przeznaczenia gruntu na cele inne niż nie rolnicze, bowiem jest zabudowana budynkami gospodarczymi i budynkiem gospodarczo-mieszkalnym jako zagroda rolnicza, zaś wnioskowana inwestycja jest tylko uzupełnieniem zabudowy istniejącej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławczego w S. wniosło jej oddalenie. W uzasadnieniu organ stwierdził, że planowana inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego, a jedynie gospodarczą działalnością usługową o charakterze komercyjnym. Nie zgodził się również z twierdzeniem skarżącej, iż zamierzona inwestycja jest uzupełnieniem istniejącej zabudowy zagrodowej związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego stanowisku M. S. przeczy planowana powierzchnia zabudowy, która miałaby zajmować blisko 1000 m2 powierzchni, zaś psy w takiej ilości i pozostające w takim skupieniu, nie mogą być zaliczane do zwierząt gospodarskich. Organ podniósł ponadto, opierając się na informacji Wójta Gminy B., iż planowana inwestycja nie jest działalnością akceptowaną przez miejscową ludność, bowiem formułowane są obawy dotyczące uciążliwości takiego sąsiedztwa dla wsi, w szczególności odgłosy ciągłego szczekania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej . Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( § 2 art. 1 powołanego aktu ). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej . Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Oceniając prawidłowość zaskarżonej decyzji sąd zobligowany jest również uwzględnić stan prawny obowiązujący w dacie jej wydania. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Na wstępie należy wskazać, że planowana przez skarżącą inwestycja nie ma charakteru inwestycji celu publicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. ). Zgodnie z art. 2 pkt 5 tej ustawy, ilekroć w ustawie mowa jest o "inwestycji celu publicznego" – należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. Nr 46, poz. 543 ze zm. ). Przywołany przepis art. 6 tej ustawy enumeratywnie wymienia cele publiczne i brak jest w nim celu związanego z opieką nad zwierzętami. Nie można zatem przyjąć, jak sugeruje to skarżąca, że zamierzona przez nią inwestycja z uwagi na doniosłość celu ma charakter inwestycji celu publicznego i w tym kontekście jej wniosek winien być rozpatrywany przez organy administracji państwowej. Poza sporem jest, iż dla terenu, co do którego skarżąca złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla wskazanej przez nią inwestycji brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. ), zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z przepisu tego wyraźnie wynika, że każda budowa obiektu budowlanego, niezależnie od tego czy jest to zabudowa uzupełniająca, czy też nie oraz każde wykonywanie robót budowlanych i zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, bądź jego części wymagają uzyskania przez inwestora indywidualnej decyzji o warunkach zabudowy, co do której mają zastosowanie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 ustawy oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Należy również wyjaśnić, że omawiany przypadek nie dotyczy sytuacji określonych w art. 50 ust. 1 i 86 powołanej ustawy. W tym stanie rzeczy, organy obu instancji niewadliwie przyjęły, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 ustawy, a enumeratywnie wymienionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarżąca zakwestionowała zaś ustalenie organu, iż planowana przez nią inwestycja nie spełnia przesłanki wskazanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w zakresie kontynuacji funkcji i rodzaju zabudowy. Nie ulega wątpliwości, że w obszarze analizowanym, wyznaczonym wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek , a o którym mowa w § 3 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ), a także w najbliższej okolicy nie ma obiektu budowlanego pozwalającego na ustalenie kontynuacji funkcji dotychczasowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie oznacza to jednak, że organ nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej przez inwestorkę inwestycji. Działka o nr ew. [...] położona jest wszak na terenie, który w poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony był pod zabudowę zagrodową ( symbol RM ) i graniczył z terenem oznaczonym symbolem UTL ( zabudowa letniskowa ) i R/ZL ( tereny rolne i leśne ). Podstawową funkcją tego obszaru była zatem produkcja rolna z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej, a więc służącej tej produkcji oraz zabudowy letniskowej, co potwierdzają: analiza funkcji oraz cech zabudowy i analiza architektoniczno – urbanistyczna, poprzedzające wydanie przez organ I instancji decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji wskazanej przez skarżącą. Organy obu instancji niewadliwie zatem przyjęły ( co zresztą przyznała sama skarżąca w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy B. ), że budowa hotelu dla psów jest odmienną funkcją i rodzajem zabudowy. W ocenie skarżącej kryterium sąsiedztwa takiej jak wnioskowana inwestycji, nie może jednak stanowić wyłącznej podstawy do negatywnej w tym zakresie decyzji organu. Poglądu tego nie sposób podzielić już chociażby ze względu na jednoznaczne brzmienie wskazanych powyżej przepisów prawa, które właśnie do tego sąsiedztwa nawiązują. Nie ulega wątpliwości, że w pojęciu produkcji rolnej, związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego mieści się również hodowla zwierząt służących zaspokajaniu potrzeb żywnościowych ludności. Prowadzenie hotelu dla psów ma jednak zgoła odmienny charakter. Nie jest to bowiem działalność o charakterze rolniczym, czy też służąca produkcji rolnej, ale komercyjna działalność gospodarcza o charakterze usług, która w żaden sposób nie może być porównywana do działalności rolniczej. Należy również podkreślić, że budowa wskazanych przez skarżącą obiektów w rozmiarze wynikającym z samego wniosku oraz z załączonych do niego map nie ma charakteru zabudowy zagrodowej, a tym bardziej nie stanowi jej uzupełnienia. Organy zasadnie zatem przyjęły, że istniejąca zabudowa w obszarze polegającym analizie nie pozwalała na ustalenie kontynuacji funkcji zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego skarżącej, a tym samym nie została spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. ), umożliwiający wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem. Nie oznacza to jednak, iż w przyszłości taka inwestycja na działce skarżącej nie będzie mogła być zrealizowana, oczywiście o ile nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będzie dopuszczał działalność gospodarczą dla tego rodzaju usług świadczonych dla ludności. Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę jako bezzasadną oddalił.