II SA/Łd 305/17

Dnia 24 października 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2017 roku sprawy ze skargi L. R. i A. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie przyjęcia zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...]; 2) zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz L. R. i A. R. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] znak: [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] nr [...] wnoszącą sprzeciw w sprawie przyjęcia zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania z budynku gospodarczego na mieszkalny jednorodzinny. Z akt sprawy wynika, że w dniu 24 października 2016r. do Starostwa Powiatowego w Z. wpłynęło zgłoszenie zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na funkcję mieszkalną jednorodzinną do realizacji na działce o nr 320 w obrębie [...] położonej w A. przy ul. A 120. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Starosta [...] nałożył na inwestorów A. i L. małżonków R. obowiązek doprowadzenia zgłoszenia do zgodności z zapisami § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015r. poz. 1422 ze zm.), dalej powoływanego jako "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych", oraz do załączenia zaświadczenia Burmistrza Gminy A. o zgodności zamierzenia budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego A.. Wobec niedoprowadzenia przedłożonej dokumentacji do zgodności z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, Starosta [...] decyzją z dnia [...] nr [...] wniósł sprzeciw wobec planowanego zamierzenia. Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowo przewidzianym terminie wnieśli A. i L. małżonkowie R. wskazując, iż przedmiotowy budynek został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...], a usytuowanie obiektu było zgodne z planem zagospodarowania działki. Powołaną na wstępie decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przypomniał, że zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016r. poz. 290 ze zm.), dalej przywoływanej jako "P.b.", zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, a organ ten wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części może spowodować niedopuszczalne wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. W ocenie organu odwoławczego analiza dokumentacji zgromadzonej w sprawie wskazuje, że budynek usytuowany jest ścianą z otworami okiennymi w odległości mniejszej niż 4 m, czyli niezgodnie z warunkami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Przyjęcie przez organ I instancji zgłoszenia w opisanej sytuacji prowadziłoby do usankcjonowania sytuacji, która niezgodna jest z przepisami prawa i utrwaliłoby zwiększenie ograniczeń dla terenów sąsiednich. Słusznie zatem – w ocenie Wojewody [...] – organ I instancji wniósł sprzeciw wobec wykonania planowanych robót budowlanych. Jednocześnie organ odwoławczy dostrzegł, iż organ I instancji winien zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a.", i wyrażoną w nim zasadą informowania stron, szczegółowo zacytować i odnieść się do przepisu § 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, który stanowi, że przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2 tegoż rozporządzenia. Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych przy nadbudowie, rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania, wymagania, o których mowa w § 1, mogą być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo – rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy. W tym miejscu Wojewoda [...] stwierdził, że organ I instancji co prawda wskazał na ww. przepis w postanowieniu, ale w sposób lakoniczny bez dodatkowych informacji. Wojewoda [...] dodał następnie, że wobec powyższego istnieje możliwość odstąpienia od przepisów ww. rozporządzenia po spełnieniu określonych ww. warunków bądź dokonania takiej zmiany w obiekcie, by dostosować go do zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. Dodatkowo wskazał, że Starosta [...] zażądał od inwestorów zaświadczenia Burmistrza Gminy A. o zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego A., pomimo że zaświadczenie takie było dołączone do dokumentacji złożonej przez inwestorów. W końcowej części decyzji organ odwoławczy stwierdził, że z dokumentacji przedłożonej do zatwierdzenia nie wynika, jaka jest faktyczna odległość ściany budynku z otworami okiennymi i drzwiowymi od granicy działki. Można jedynie uznać, że jest ona mniejsza niż 4 m, co wynika z projektu zagospodarowania działki. Organ zauważył, że inwestorzy w odwołaniu wskazują, iż odległość ta wynosi 3,5 m i ww. nieścisłości zobowiązywały organ I instancji do poczynienia wyjaśnień w tym zakresie, a nie przyjęcia, iż odległość ta wynosi 3,5 m. W konkluzji Wojewoda stwierdził, że z uwagi jednak na fakt, iż odległość usytuowania budynku od granicy działki jest mniejsza niż 4 m zaskarżoną decyzję należało utrzymać w mocy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...] wywiedli L. i A. małżonkowie R., podnosząc zarzut niewyjaśnienia i nieustalenia zarówno przez Starostę [...], jak również przez Wojewodę [...] okoliczności nabycia przez skarżących w 2005r. zabudowanej nieruchomości (działka nr 320) położonej w A. przy ul. A 120., które miałyby wpływ na wydanie skarżonych decyzji. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że zabudowana działka nr 320 została zakupiona przez nich dnia 30 czerwca 2005r. aktem notarialnym Rep. [...] nr. [...]. Działka była i jest częściowo ogrodzona płotem z siatki do ściany garażu usytuowanego w granicy. Płot został pobudowany przez pierwszych właścicieli działki w granicach w tym czasie wskazanych. Potwierdza to również mapa z dnia 7 lipca 2005r. zatwierdzona przez Starostwo Powiatowe w Z.. Następnie skarżący zaznaczyli, że budynek gospodarczy, o którego zmianę sposobu użytkowania wnoszą, zawsze posiadał okna skierowane na sąsiednią działkę nr 319 – a odległość przed zmianą granic wynosiła 4 m od granicy tej działki. Przedmiotowy budynek gospodarczy został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] nr [...] wydanego przez Urząd Miasta i Gminy A.. Skarżący po nabyciu zabudowanej działki nr 320 złożyli wniosek do Starosty [...] o przeniesienie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy A. z dnia [...] nr [...] o pozwoleniu na budowę na swoją rzecz. Podkreślili, że w chwili zakupu ww. nieruchomości w oparciu o mapy z 2005r. granice działki były zgodne z pobudowanym płotem. Natomiast budynki gospodarcze były posadowione w ówczesnych granicach i odległość ściany przedniej budynku gospodarczego z oknami skierowanymi na sąsiednią działkę nr 319 były w przepisowej odległości 4 metrów, o czym świadczą pozwolenia na budowę i projekty techniczne budynków. Granice działki nr 320 uległy zmianie po dokonaniu nowych pomiarów, o czym świadczy mapa do celów projektowych poświadczona przez Starostę [...] dnia [...] Jak wynika z nowych pomiarów granica z działką nr 319 uległa zmianie i jest przesunięta w stronę budynków gospodarczych. Jednocześnie skarżący zauważyli, że sąsiednia działka nr 319, na którą skierowane są okna budynku gospodarczego, jest działką niezabudowaną i z informacji posiadanych przez skarżących jeszcze nie skomunalizowaną przez gminę A. Podsumowując autorzy skargi wskazali, że w prowadzonym postępowaniu nie wzięto pod uwagę, że posadowione budynki na działce nr 320 w chwili ich budowy posiadały pozwolenia na budowę, a odległości od działek sąsiednich odpowiadały przepisom prawa budowlanego ówcześnie obowiązującego. Z powyższych względów skarżący wnieśli o uchylenie w całości i zmianę zaskarżonych decyzji lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r. poz. 1066 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1a – c P.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 P.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną. Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena legalności decyzji wnoszącej sprzeciw wobec zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania z budynku gospodarczego na mieszkalny jednorodzinny. Odnosząc się do tej kwestii wypada wskazać, iż przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno – sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (art. 71 ust. 1 P.b.). Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, w którym należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, a do zgłoszenia należy dołączyć stosowne dokumenty wskazane w ustawie (art. 71 ust. 2 P.b.). Nie ulega także wątpliwości, iż organowi administracji architektoniczno-budowlanej przysługuje kompetencja wniesienia sprzeciwu, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części może spowodować niedopuszczalne wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich (art. 71 ust. 5 pkt 3d P.b.). Jakkolwiek przepis ten nie został przywołany w podstawie prawnej rozstrzygnięcia zarówno decyzji zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a jedynie organ odwoławczy przywołał treść tego przepisu w uzasadnieniu wydanej decyzji, to jednak uznać wypada, iż to owa regulacja prawna stanowiła podstawę wniesionego sprzeciwu. Organ nie dostrzegł jednak, iż przepis ten normuje trzy sytuacje faktyczne tyczące ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich polegające na ich wprowadzeniu, utrwaleniu bądź zwiększeniu. Pojęcia te są desygnatami często rozłącznych sytuacji faktycznych stąd konieczność jednoznacznego ustalenia w okolicznościach konkretnej sprawy czy zamierzana zmiana sposobu użytkowania obiekt budowlanego lub jego części prowadzi do wprowadzenia, utrwalenia czy też do zwiększenia ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. W okolicznościach niniejszej sprawy organy nie wyprowadziły konkluzji w tym zakresie, podobnie jak i nie prowadziły jakichkolwiek ustaleń w tej kwestii. Nie wiadomo nawet czy w niniejszej sprawie organy uznały istnienie ograniczeń czy też uciążliwości dla terenów sąsiednich, a wszak pojęcia te nie są tożsame. Ponadto art. 71 ust. 5 pkt 3d P.b. daje organowi podstawę do wniesienia sprzeciwu jedynie w sytuacji gdy mamy do czynienia z ograniczeniami lub uciążliwościami niedopuszczalnymi. Z okoliczności sprawy wynika, iż skarżący w oparciu o dokonane zgłoszenie nie zamierzają prowadzić jakichkolwiek robót budowlanych, a istniejący obiekt budowlany – jak twierdzą skarżący, a czemu nie oponowały organy obu instancji – został wzniesiony w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę, które określało także sposób lokalizacji tegoż obiektu w planie zagospodarowania działki. Skoro – jak twierdzą skarżący, a czemu także nie oponowały organy – zbliżenie przedmiotowego obiektu do granicy z działką sąsiednią nastąpiło jako skutek nowego wyznaczenia linii granicznej pomiędzy działkami nr 320 i nr 319, to przed organem stanęło zasadnicze pytanie o to czy w okolicznościach niniejszej sprawy można w ogóle mówić o niedopuszczalnych ograniczeniach lub uciążliwościach. Na powyższe pytanie organy także nie udzieliły odpowiedzi; nie prowadząc w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń i nie analizując kwestii niedopuszczalności ewentualnych oddziaływań. Deprecjonuje to zaskarżone decyzje z punktu widzenia poprawności subsumpcji okoliczności faktycznych do powyższej regulacji prawnej, w kontekście istotnych zaniechań w zakresie gromadzenia, a w szczególności oceny dokonanych ustaleń faktycznych (art. 7 art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). Niezależnie od powyżej przedstawionej wadliwości zaskarżonej decyzji, którą uznać wypada za kluczową w okolicznościach niniejszej sprawy, trzeba wskazać, iż niemożliwa do akceptacji jest także argumentacja zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Co prawda organ odwoławczy zasadnie dostrzegł, iż zgłoszona przez skarżących zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego umożliwia zastosowanie w sprawie przepisu § 2 ust. 2 rozporządzenia, pozwalającego wymagania techniczne związane z usytuowaniem budynku na działce budowlanej spełnić w sposób inny niż określony w tymże rozporządzeniu, to jednak pominął zupełnie treść postanowienia organu I instancji nakładającego na inwestorów obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w trybie art. 71 ust. 3 P.b. Przepis ten pozwala organowi administracji architektoniczno – budowlanej nałożyć na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia dokonanego zgłoszenia, poprzez przedłożenie w określonym terminie brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia stanowi podstawę wniesienia sprzeciwu. Natomiast przepis § 2 ust. 2 rozporządzenia pozwalając wymagania techniczne związane z usytuowaniem budynku na działce budowlanej spełnić w sposób inny niż określony w tymże rozporządzeniu wskazuje, iż może to nastąpić stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy. Lektura tegoż przepisu jasno wskazuje, iż istnieje kilka możliwości wypełnienia warunków technicznych w sposób inny niż określony w rozporządzeniu. Tym samym obowiązkiem organu było wskazanie jakie konkretne dokumenty organ uznał za brakujące w dokonanym zgłoszeniu. Z obowiązku tego organ I instancji nie wywiązał się należycie, bowiem w ogóle nie wskazał na jakikolwiek brakujący dokument. Nie podał nawet kierunku, w którym wypadałoby poszukiwać braków dokonanego zgłoszenia. Samo przywołanie przepisu stanowiącego podstawę prawną umożliwiającą inwestorom spełnienie warunków technicznych, jakim powinno odpowiadać sytuowanie budynków na działce budowlanej w sposób inny niż określony w tymże rozporządzeniu, uznać wypada za dalece niewystarczające. Organy akceptując tak nałożony na inwestorów obowiązek naruszyły art. 71 ust. 3 P.b., skoro z niewykonania przez inwestorów tegoż obowiązku uczyniły podstawę wniesionego sprzeciwu. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a., należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe uwagi, a także treść art. 71 ust. 4 P.b. a.tp.