II SA/Łd 309/08

Dnia 29 września 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant Specjalista Lidia Porczyńska, po rozpoznaniu w dniu 29 września 2008 roku na rozprawie sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Ńr [...] w przedmiocie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości 1. oddala skargę; 2. przyznaje adwokatowi S. G. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...] kwotę 292,80 (dwieście osiemdziesiąt dwa 80/100) złotych obejmującą podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącej oraz kwotę 17 (siedemnaście) złotych tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa, łącznie kwotę 309,80 (trzysta dziewięć 80/100) złotych i nakazuje wypłacić powyższą kwotę adwokatowi S. G. z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. ls Decyzją z dnia [...], Nr [...] Starosta [...] Wschodni, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, orzekł o ograniczeniu na rzecz Gminy Miasto Ł. sposobu korzystania z nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A, oznaczonej w ewidencji gruntów jako część działki nr [...] o powierzchni 408 m2 z całości o powierzchni 59.434 m2, w obrębie W-3, zgodnie z załącznikiem graficznym stanowiącym integralną część decyzji, zezwalając na założenie i przeprowadzanie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, tj. na budowę kanału sanitarnego w ul. A na odcinku od posesji 170 do ul. B wraz z fragmentami przykanalików. Decyzją tą zobowiązano inwestora do dokonania inwentaryzacji naniesień znajdujących się na zajmowanej części nieruchomości przed przystąpieniem do robót, zapewnienia właścicielom dojścia do pozostałej części nieruchomości nie objętej zezwoleniem, sporządzenia protokołu zniszczeń i wynikłych strat po zakończeniu budowy, celem ustalenia i wypłacenia odszkodowania, zabezpieczenia pozostałej części nieruchomości przed zniszczeniem w trakcie trwania robót, przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu przewodów i urządzeń. Od powyższej decyzji organu I instancji odwołanie w dniu [...] wniosła Z. P. W ocenie skarżącej organ administracji naruszył art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 roku, Nr 261, poz. 2603 ze zm.), gdyż dokonano ograniczenia z korzystania jej nieruchomości na podstawie planu podziału, który został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Oddział w Ł. (sygn. akt II SA/Łd 445/00). W ocenie Z. P. do wykonania projektu budowy kanału sanitarnego Urząd Miasta Ł. błędnie wykorzystał działkę [...]. Ponadto Z.P. podniosła, iż decyzja organu I instancji narusza art. 6, 7, 8, 11, 13 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., cytowanej dalej jako kpa). W toku postępowania organ odmówił odkupienia działki w trybie art. 124 §5 powołanej ustawy. Skarżąca podniosła również, iż planowana inwestycja powoduje zmniejszenie wartości całego gospodarstwa poprzez obciążenie go wpisem i wprowadzenie ograniczenia w sposobie wykorzystania, pozbawi część nieruchomości gospodarczego przeznaczenia. Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy ustalił, że wystąpienie z wnioskiem o wszczęcie postępowania na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami zostało poprzedzone rokowaniami z właścicielką nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie tych prac. Właścicielka nie wyrażała zgody na udostępnienie części swojej nieruchomości z uwagi na jej niezbędność dla potrzeb prowadzonego przez nią gospodarstwa rolnego nastawionego na produkcję roślinną. Z.P. podtrzymała swoje stanowisko również w toku postępowania prowadzonego przez Starostę Ł. Wschodniego. Dalej organ wskazał, iż podczas rozprawy, która odbyła się w dniu 16 grudnia 2005 r. w siedzibie Starostwa, Z.P. podniosła ponadto, że na zajętej części nieruchomości nie będzie można wznosić obiektów budowlanych i dokonywać trwałych naniesień roślinnych. W związku z tym wniosła o wydzielenie z działki nr [...] działki pow. 435 m2 i wykupienie jej przez Gminę. Organ wskazał również, iż właścicielkę poinformowano, że roszczenia te będą przysługiwały dopiero po zrealizowaniu inwestycji. Zatem, z uwagi na spełnienie przesłanek wynikających z treści art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami należało stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie organy administracji były upoważnione do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A, oznaczonej jako część działki nr [...] o pow. 435 m2 z całości o powierzchni 59.434 m2, w obrębie W-3, stanowiącej własność Z.P.. Odnosząc się do podnoszonych przez właścicielkę zarzutów, iż do wykonania projektu budowy kanału sanitarnego Urząd Miasta Ł. wykorzystał działkę [...], a podział ten został uchylony wyrokiem sądu administracyjnego, organ II instancji wskazał, że nie znajduje to oparcia w materiale dowodowym. Jedynie w propozycji ugody z dnia 10 grudnia 2003 roku przedstawionej przez Zakład Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. pojawia się działka o numerze [...], natomiast późniejsze dokumenty o z prowadzonych rokowań dotyczą już części działki nr [...] o pow. 435 m2 z całości o pow. 59.434 m2. Taki jest też przedmiot postępowania wskazany przez Prezydenta Miasta Ł. we wniosku z dnia 23 września 2005 r. wszczynającym postępowanie. W toku postępowania prowadzonego przez Starostę [...] Wschodniego zmianie uległa jedynie powierzchnia nieruchomości tj. strefa ochronna dla projektowanego kanału została ograniczona do części działki nr 23/4 o pow. 408 m2. Wyżej wymieniona decyzja organu II instancji z dnia [...] została zaskarżona w ustawowym terminie przez Z.P. Skarżąca powieliła argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji i podniosła dodatkowo, iż Wojewoda [...] nie uwzględnia należycie interesu strony, nie dąży do ugodowego załatwienia sprawy, ogranicza się jedynie do propozycji ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego na nieruchomości oraz pokrycia ewentualnych strat związanych z realizacją projektu. Skarżąca akcentowała straty spowodowane niemożnością rolniczego wykorzystania działki. Postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2008 roku Wojewoda [...] wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 11 sierpnia 2008 roku, będącym uzupełnieniem skargi, podniesiono dodatkowo zarzut naruszenia przez organy administracji art. 8 i 9 kpa, poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz naruszenie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...], podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w kpa lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżone orzeczenie naruszało przepisy prawa materialnego lub też przepisy procedury administracyjnej w stopniu określonym w cytowanym przepisie. Przedmiotem kontroli sądowej była w rozpoznawanej sprawie decyzja administracyjna Wojewody [...] i poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] Wschodniego, orzekające o ograniczeniu korzystania przez skarżącą z jej nieruchomości. Podstawą materialnoprawną tych decyzji stanowi przepis art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Sądu, treść decyzji oraz przebieg postępowania w sprawie nie naruszają wskazanego przepisu art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami jak i przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Stosownie do przepisu art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami starosta wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej może ograniczyć w drodze decyzji sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie przewodów i urządzeń, o których mowa w tym przepisie, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyrazi na to zgody. Takie ograniczenie może nastąpić jedynie zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku jego braku zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości w celu uzyskania zgody na wykonanie prac wymienionych w ust. 1 art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak wynika z treści przytoczonego przepisu, przewiduje on szczególny wypadek ograniczenia wykonywania prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego, użytkowania, polegający na znoszeniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego przedsięwzięć podejmowanych na jego nieruchomości polegający na zakładaniu i przeprowadzeniu na nieruchomości przewodów oraz innych urządzeń. Zgodnie z konstrukcją przyjętą w ustawie, ograniczenie to następuje jako skutek zezwolenia udzielonego przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, podmiotowi wykonującemu prace związane z budową obiektów lub urządzeń albo instalacji, ciągów lub przewodów na przeprowadzenie tych prac na nieruchomości. Konstrukcja prawna ograniczenia korzystania z nieruchomości wskazuje, że jest to jedna z form wywłaszczenia zdefiniowana w art. 112 ust. 2 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Unormowanie art. 124 ust. 1 cyt. ustawy jest tym szczególnym drugim rodzajem wywłaszczenia, polegającym na ograniczeniu prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego. Dopuszczalność ograniczenia prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, możliwa jest tylko wówczas, gdy plan miejscowy przewiduje na danej nieruchomości realizację celu publicznego (art. 112 ust. 1 cyt. ustawy). Jak wskazuje się w orzecznictwie (wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 22 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1288/04, Lex nr 189216) z artykułu 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynikają następujące zasady ograniczania prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego: 1) zezwolenie może być udzielone z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej; 2) udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym i dopiero brak zgody uzasadnia wszczęcie postępowania administracyjnego; 3) warunkiem udzielenie zezwolenia ma być realizacja celu publicznego wynikającego z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 4) zezwolenie wydaje się w drodze decyzji administracyjnej, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie zaistniały w/w przesłanki uprawniające organ do zastosowania trybu przewidzianego w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a co za tym idzie ograniczenia prawa własności nieruchomości skarżącej. W sprawie bezspornym jest, iż wnioskiem z dnia 22 września 2005 r. Prezydent Miasta Ł. wystąpił o wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania na części nieruchomości skarżącej położonej przy ulicy A. Z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika, iż wnioskodawca spełnił wymogi formalne wniosku, załączając do niego dokumenty potwierdzające uprzednie prowadzenie rokowań. W ich toku skarżąca Z.P. nie wyrażała zgody na lokalizację kanału sanitarnego i ograniczenie prawa własności nieruchomości. W toku postępowania administracyjnego przeprowadzona została dwukrotnie rozprawa administracyjna (w dniu 16 grudnia 2005 r. oraz 25 maja 2006r.), która jednak nie doprowadziła do kompromisu między wnioskodawcą a skarżącą. Z.P. podczas rozprawy wyrażała jedynie zgodę na wydzielenie jej działki o numerze 23/4 i następnie wykupienie tejże działki przez Gminę. Analiza proponowanych przez inwestora warunków w zamian za wyrażenie zgody na budowę kanału sanitarnego pozwala w ocenie Sądu na uznanie, iż rokowania były prowadzone w sposób rzetelny i jako takie spełniały wymogi określone w art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie wskazać należy, iż wniosek skarżącej o wykupienie od niej części nieruchomości, w trybie art. 124 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, należało uznać za co najmniej przedwczesny. Zauważyć bowiem wypada, iż dokonanie wykupu nieruchomości w tym trybie jest konsekwencją wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Dopiero gdy decyzja taka zostanie wydana, a inwestycja zostanie przeprowadzona i uniemożliwi skarżącej dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości, jej żądanie wykupu nieruchomości może zostać rozpatrzone. Należy również pamiętać, iż w związku z zarzutami Z. P. i żądaniem wykupu działki organ zwrócił się do Wydziału Geodezji, Katastru i Inwentaryzacji, Zarządu Dróg i Transportu oraz Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta Ł. o rozważenie możliwości wydzielenia z nieruchomości 435 metrów kwadratowych, uzyskał jednak odpowiedzi odmowne Odnosząc się z kolei do podnoszonych przez skarżącą zarzutów, iż do wykonania projektu budowy kanału sanitarnego Urząd Miasta Ł. wykorzystał działkę [...], która miała zostać przeznaczona pod drogę a podział ten został uchylony wyrokiem sądu administracyjnego, wskazać wypada, jak słusznie dostrzegł organ odwoławczy, iż jedynie w propozycji ugody z dnia 10 grudnia 2003 r. przedstawionej przez Zakład Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. widnieje działka o numerze [...], natomiast późniejsze dokumenty dotyczą już części działki nr [...] o pow. 435 m2. Taki jest też przedmiot postępowania wskazany przez Prezydenta Miasta Ł. we wniosku z dnia 23 września 2005 r. wszczynającym postępowanie. W trakcie postępowania zmianie uległa jedynie powierzchnia nieruchomości tj. strefa ochronna dla projektowanego kanału została ograniczona do części działki nr [...] o pow. 408 m2. Do takiego ograniczenia powierzchni organ był zobligowany wobec wniosku inwestora. Tak więc błędna numeracja działki nie ma wpływu na rozstrzygnięcie, cały czas bowiem jest to bezspornie ta sama część nieruchomości przy ul. A. Nie ma również decydującego znaczenia, iż pierwotnie organy planujące przebieg kanału sanitarnego miały wiedzę, iż na wysokości nieruchomości skarżącej kanał będzie przebiegał pod ulicą, skoro obecnie stwierdzają, że nie jest możliwe inne wytyczenie jego biegu. Natomiast organ I instancji wskazał na możliwość takiego jego przeprowadzenia, które ograniczy ingerencję w nieruchomości Z.P. W rozpoznawanej sprawie nie budzi również wątpliwości, iż planowaną przez Gminę Miasto Ł. inwestycję, polegającą na założeniu i przeprowadzeniu przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów (tj. budowa kanału sanitarnego), należy uznać za realizację celu publicznego. Realizacja inwestycji liniowej wiąże się bowiem z wykonaniem na znacznym obszarze takiego zamierzenia dla określonej wspólnoty państwowej lub samorządowej (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 22 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1288/04, Lex nr 189216). Naturalną konsekwencją powyższych wywodów musi być uznanie, iż postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było prowadzone w sposób prawidłowy, wyczerpujący i rzetelny. Postępowanie organów nie naruszało tym samym art. 7, 8, 9, 11, 13, 77 oraz 107 § 3 kpa, które to przepisy obligują organy administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy i dania temu wyrazu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Biorąc pod uwagę powyższe, z uwagi na fakt, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszaja prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi. Na podstawie art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), Sąd przyznał adwokatowi S.G., kwotę 309,80 zł tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. A.K.