II SA/Łd 31/10

Dnia 26 maja 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2010 roku sprawy ze skargi P. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. po rozpatrzeniu odwołania P.W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r. nr [...], nakazującej rozbiórkę wykonanej bez pozwolenia na budowę dobudowy do istniejącego budynku mieszkalnego o powierzchni zabudowy 24m2, na działce nr 125 w miejscowości G. 33, gmina P. - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygniecie organ wyjaśnił, że w dniu 26 kwietnia 2007 r. przeprowadzono oględziny nieruchomości stanowiącej własność P.W., w trakcie których ustalono, że na posesji znajduje się dobudowa do istniejącego budynku mieszkalnego wykonana z cegły ceramicznej Max, pokryta blachą z dachem jednospadowym. Fundamenty przedmiotowej dobudowy wykonał w 1998 r. poprzedni właściciel nieruchomości – M.W., natomiast ściany wybudował w 2004 r. obecny właściciel. Inwestor nie posiada żadnych dokumentów związanych z wykonaną dobudową. Decyzją z dnia [...] r. PINB w P. nakazał P.W. rozbiórkę dobudowy do istniejącego budynku. Powyższe rozstrzygnięcie, na skutek odwołania inwestora, zostało następnie uchylone decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r., a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej organ odwoławczy zwrócił uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt. P 37/06 (Dz.U. z 2007 r., nr 247, poz. 1844), stwierdzający, że art. 48 ust. 2 pkt 1. lit b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy dobudowie do istniejącego budynku mieszkalnego wykonanych bez wymaganego przepisami prawa budowlanego pozwolenia, na działce nr ewid. 125 w miejscowości G. 33 i nakazał inwestorowi przedstawienie w terminie do dnia 30 grudnia 2008 r. dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Wskazany termin został następnie przedłużony przez organ z urzędu do dnia 30 czerwca 2009 r. Wobec nieprzedłożenia przez stronę dokumentów PINB decyzją z dnia [...] r. nr [...], podjętą na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.), nakazał P.W. rozbiórkę przedmiotowej dobudowy. W odwołaniu od decyzji P.W. zarzucił, że prace budowlane przy dobudowie rozpoczął jego brat. Odwołujący zaś, po przejęciu gospodarstwa, zakończył budowę, nie wiedząc o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] r. organ odwoławczy w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy rozstrzygniecie organu I instancji. W jej uzasadnieniu WINB, przytoczywszy treść art. 28 ust. 1, art. 3 pkt 6 i 7 Prawa budowlanego, stwierdził, że PINB w P. w wydanym orzeczeniu błędnie użył do określenia przedmiotowych robót budowlanych pojęcia "dobudowa", ponieważ takim określeniem nie operuje art. 3 ustawy. Zdaniem organu II instancji wykonane roboty budowlane stanowiły rozbudowę obiektu, o jakiej mowa w art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, do której rozpoczęcia niezbędne było uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie organu odwoławczego postępowanie w sprawie samowolnie wykonanej rozbudowy zostało przeprowadzone przez PINB prawidłowo, a zaskarżona decyzja nakazująca rozbiórkę odpowiada prawu. Niespełnienie obowiązków nałożonych postanowieniem o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych - w myśl art. 48 § 4 Prawa budowanego pociągało za sobą obligatoryjnie wydanie decyzji o nakazie rozbiórki. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że inwestor został poinformowany o konsekwencjach niedostarczenia dokumentów niezbędnych do zalegalizowania samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego i mimo wyznaczenia dość długiego terminu nie przedłożył tych dokumentów. Odnosząc się do zarzutów odwołania WINB stwierdził, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest fakt, iż rozbudowa budynku została rozpoczęta przez brata inwestora, czy też, że strona nie zna przepisów obowiązującego prawa, bowiem w ramach toczącego się postępowania mogła zalegalizować samowolnie wykonaną rozbudowę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi P.W. wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji podnosząc argumenty tożsame, co w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Odpowiadając na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 4 lutego 2010 r. referendarz sądowy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi przyznał skarżącemu prawo pomocy w zakresie obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych. Następnie zaś postanowieniem z dnia 16 marca 2010 r. Sąd na wniosek strony skarżącej wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 26 maja 2010 r. stawił się P.W., który poparł skargę i wyjaśnił, że z uwagi na wysokość opłaty legalizacyjnej nie wywiązał się z nałożonych przez organ obowiązków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę jako niezasadną należało oddalić. W rozumieniu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, do kompetencji sądu administracyjnego należy ocena, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi fundamentalne zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd badając w tym kontekście legalność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. orzekającej o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji o nakazaniu P.W. rozbiórki wykonanej bez pozwolenia na budowę dobudowy do istniejącego budynku mieszkalnego, stwierdził, że odpowiada ona przepisom obowiązującego prawa i brak jest jakichkolwiek podstaw do usunięcia jej z obrotu prawnego. Stosownie do treści art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Po myśli art. 48 w/w ustawy właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (ust. 1). Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1. jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2. nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (ust. 2). W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2, i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (ust. 3). W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust. 4). Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Zdaniem Sądu, w świetle cytowanych wyżej przepisów art. 28 ust. 1 i art. 48 Prawa budowlanego zasadą jest, że rozpoczęcie robót budowlanych, poza przypadkami ściśle określonymi przez ustawodawcę, jest możliwe wyłącznie po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Rozpoczęcie przez inwestora prac budowlanych lub wybudowanie obiektu budowlanego bez wymaganego z mocy ustawy pozwolenia na budowę wiąże się z koniecznością zastosowania przez organ nadzoru budowlanego procedury przewidzianej w art. 48. Mianowicie, zanim organ wyda decyzję nakazującą rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego zobowiązany jest zbadać, czy zachodzą prawne możliwości jego zalegalizowania, a więc czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami techniczno – budowlanymi. W tym też celu organ powinien w drodze postanowienia ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy i nałożyć na inwestora obowiązek dostarczenia w wyznaczonym terminie ściśle określonych dokumentów, o których stanowi art. 48 ust. 3. Złożenie rzeczonych dokumentów stanowi dla organu bodziec do kontynuowania postępowania legalizacyjnego, bowiem traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, pod warunkiem jednak, że budowa nie została zakończona. Jeśli natomiast inwestor nie jest zainteresowany zalegalizowaniem wybudowanego bez pozwolenia na budowę obiektu i nie dostarczy w wyznaczonym terminie określonych w postanowieniu dokumentów, wówczas organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest orzec o nakazie rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1879/07 zaprezentowane zostało stanowisko, które skład orzekający w tej sprawie w pełni aprobuje, że nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji, z tym że oczywiście legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora. Sąd analizując załączony do akt sprawy materiał dowodowy w kontekście obowiązujących przepisów prawa i poczynionych wyżej uwag uznał, iż rację mają organy nadzoru budowlanego obu instancji, twierdząc, że P.W. na działce nr 125, znajdującej się w miejscowości G. samowolnie, a więc bez wymaganego przepisami ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę, rozbudował istniejący budynek mieszkalny. Powyższe okoliczności potwierdza jednoznacznie protokół oględzin nieruchomości, sporządzona dokumentacja fotograficzna oraz co istotne - sam inwestor, tłumacząc, że fundamenty w 1998 r. wykonał nieżyjący już brat M., on zaś w 2004 r. po przejęciu gospodarstwa rolnego, dokończył budowę, stawiając ściany. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, kierując się regulacją art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, mocą postanowienia z dnia 9 lipca 2008 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego i zobligował skarżącego do przedłożenia w terminie do dnia 30 grudnia 2008 r. ściśle określonych dokumentów, które miały umożliwić inwestorowi ewentualną legalizację samowolnie wzniesionego obiektu, gdyby okazało się, że jest on zgodny z obowiązującym na danym terenie porządkiem planistycznym oraz odpowiada normom techniczno-budowlanym i co za tym idzie - możliwe jest jego doprowadzenie w całości lub części do stanu zgodnego z prawem. W rozważanym postanowieniu PINB z należytą starannością poinformował skarżącego o procedurze legalizacyjnej i skutkach złożenia wspomnianych wcześniej dokumentów, pouczył go także o ewentualnych konsekwencjach uchylenia się od wykonania nałożonych postanowieniem obowiązków. Dodać również trzeba, że organ I instancji, pomimo tego, iż skarżący nie przedłożył żądanych dokumentów w terminie do dnia 30 grudnia 2008 r., ani też nie wnioskował o przedłużenie ustanowionego postanowieniem terminu, z urzędu przedłużył skarżącemu termin dostarczenia dokumentów - do dnia 30 czerwca 2009 r., dając mu tym samym szansę zalegalizowania samowolnie zrealizowanej rozbudowy budynku mieszkalnego. P.W., co potwierdzają akta administracyjne sprawy niniejszej, nie złożył żadnych dokumentów, wobec czego organ nadzoru budowlanego I instancji nie mógł postąpić inaczej, jak tylko nakazać inwestorowi w drodze decyzji administracyjnej rozbiórkę zrealizowanej bez pozwolenia na budowę dobudowy do istniejącego budynku mieszkalnego o pow. 25 m2. Podkreślić trzeba, że skarżący nie był zainteresowany legalizacją, ponieważ jak sam przyznał w trakcie rozprawy przed tutejszym Sądem, opłata legalizacyjna, którą musiałby uiścić, byłaby dla niego zbyt wysoka. W ocenie Sądu, bez znaczenia dla legalności wydanych w tej sprawie rozstrzygnięć są argumenty skarżącego o nieznajomości przepisów obowiązującego prawa, a przede wszystkim argument, iż budowę bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę rozpoczął jego zmarły w 2001 r. brat M. Skarżący, jako właściciel spornej nieruchomości, powinien zdawać sobie sprawę, że ponosi odpowiedzialność za wszystkie obiekty znajdujące się na działce nr 125, w tym także i te, które zostały wzniesione przez poprzedniego właściciela. Jeśli zatem poprzedni właściciel dopuścił się samowoli budowlanej, to skutki tej samowoli obciążają obecnego właściciela nieruchomości, a zatem skarżącego. Celem wydania decyzji nakazującej rozbiórkę jest bowiem przywrócenie obiektu do stanu zgodnego z prawem administracyjnym. W tym miejscu warto przypomnieć wyrok z dnia 9 października 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1229/07 (Lex nr 439869), w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nawet gdyby obiekty zostały wzniesione przez poprzednich właścicieli, to następcy prawni inwestorów, uzyskując prawo własności nieruchomości, weszli w prawa i obowiązki wiążące się z tą nieruchomością, zatem do nich kieruje się wszelkie rozstrzygnięcia, a w tym decyzję zmierzającą do usunięcia skutków samowoli budowlanej na tej nieruchomości. Na uwagę - w ocenie Sądu - zasługuje również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 1197/05 (Lex nr 266427), w którym podkreślono, że jeżeli następstwo prawne (po stronie właścicieli nieruchomości) nie nastąpiło w toku postępowania legalizacyjnego, ale przed jego wszczęciem, to jednak nie zmienia to faktu, iż zobowiązanymi do usunięcia skutków samowoli budowlanej, a w tym i poniesienia opłaty legalizacyjnej, są nabywcy nieruchomości - jako jej właściciele, na której samowolnie został wzniesiony obiekt budowlany, z którego nabywcy ci korzystają. Podsumowując, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja PINB są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa i brak jest jakichkolwiek przesłanek do usunięcia ich z obrotu prawnego. Dodać trzeba, że również zarzuty skargi nie mogły rzutować na legalność podjętych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć. Z tych wszystkich powodów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. B.C.