II SA/Łd 31/14

Dnia 28 stycznia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant Sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2014 roku przy udziale --- sprawy ze skargi M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa [...] znak: [...] z dnia [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego M. O. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. LS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpoznaniu odwołania M. O., utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] roku, Nr [...] w sprawie wymierzenia kary pieniężnej. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...] roku orzekł o wymierzeniu M. O. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo – Handlowo – Usługowego "A" karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania odpadów za 2009 rok. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 37 ust. 1 i 3, art. 79c ust. 3 oraz art. 79d ust. 3, 4 i 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2010 roku Nr 185, poz. 1243, zwanej dalej ustawą o odpadach). W uzasadnieniu decyzji organ orzekający stwierdził, że przedmiotowe zestawienie za 2009 roku wpłynęło do Urzędu Marszałkowskiego dnia 9 kwietnia 2010 roku, gdy tymczasem zgodnie z art. 37 ust. 3 ustawy powinno być złożone do 31 marca 2010 roku. W odwołaniu od tej decyzji M. O. wniósł o umorzenie nałożonej kary, gdyż jej wymiar jest niewspółmierny do popełnionego wykroczenia, wskazując na naruszenie zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu odwołania jego autor podniósł, iż za 7 - dniowe opóźnienie w przekazaniu zbiorczego zestawienia o odpadach organ nałożył na niego karę w wysokości 10.000 zł. Przepisy nakładające karę weszły w życie w dniu 12 marca 2010 roku, czyli na trzy tygodnie przed upływem terminu do złożenia zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości opadów za rok 2009. Odwołujący się znajduje się w trudnej sytuacji materialnej i życiowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, iż posiadacz odpadów jest zobowiązany do prowadzenia ich ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z przyjętym katalogiem odpadów i listą odpadów niebezpiecznych (art. 36 ust. 1 ustawy o odpadach). Zgodnie z treścią art. 37 ust. 1 i 3 ustawy o odpadach, posiadacz odpadów jest zobowiązany sporządzić na formularzu zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów. Zbiorcze zestawienie danych, posiadacz odpadów jest obowiązany przekazać marszałkowi województwa właściwemu ze względu na miejsce wytwarzania, zbierania, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w terminie do końca pierwszego kwartału. Jeżeli posiadacz odpadów, będąc zobowiązanym do prowadzenia sporządzenia i przekazywania zbiorczego zestawienia danych, nie wykonuje tego obowiązku albo wykonuje go nieterminowo podlega karze pieniężnej w wysokości 10.000 zł (art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach). W sprawie nie ulega wątpliwości, iż strona odwołująca się zrealizowała obowiązek złożenia zbiorczego zestawienia danych o odpadach za rok 2009 z uchybieniem terminu. Przepisy ustawy o odpadach co do obowiązku wymierzenia kary za nieterminowe złożenie sprawozdania nie mają charakteru uznaniowego i nie uzależniają jej wymierzenia ani od powodów uchybienia terminowi ani też od czasokresu spóźnienia w złożeniu sprawozdania. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję M. O. wniósł o jej uchylenie, wskazując na naruszenie art. 79d ustawy o odpadach w brzmieniu z dnia 12 marca 2010 roku oraz zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi jej autor powtórzył argumenty zaprezentowane w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Postanowieniem z dnia [...] roku sąd zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne w związku z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności z Konstytucją RP przepisu art. 79c ust. 3 w zw. z art. 79d ust. 3 ustawy o odpadach. Postanowieniem z dnia [...] roku sąd podjął zawieszone postępowanie w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa o wymierzeniu stronie skarżącej kary grzywny za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania odpadów za 2009 rok. Materialno – prawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach. Zgodnie z treścią tego przepisu, w stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez organy administracji, jeżeli posiadacz odpadów lub transportujący odpady, będąc obowiązanym do prowadzenia ewidencji odpadów lub przekazywania wymaganych informacji lub sporządzania i przekazywania zbiorczego zestawienia danych lub sporządzania podstawowej charakterystyki odpadów lub przeprowadzania testów zgodności, nie wykonuje tego obowiązku albo wykonuje go nieterminowo lub niezgodnie ze stanem rzeczywistym, podlega karze pieniężnej w wysokości 10.000 zł. Wadliwość stanowiącego materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach dostrzegł ustawodawca, który ustawą z dnia 28 kwietnia 2011 roku o zmianie ustawy o odpadach (Dz. U. Nr 138, poz. 809), która weszła w życie z dniem 20 lipca 2011 roku, nadał tej normie prawnej nową treść przewidującą karę pieniężną w wysokości 500 zł za nieprzekazanie przez posiadacza odpadów, wbrew obowiązkowi określonemu w art. 37 ust. 3 ustawy o odpadach, zbiorczego zestawienia danych. Ustawa nowelizująca dodała przy tym nowe jednostki redakcyjne przewidujące karę pieniężną w wysokości 2.000 zł za nieprzekazanie zbiorczego zestawienia danych w terminie określonym w decyzji wydanej na podstawie art. 79d ust. 3a (ust. 4), a nadto możliwość wymierzenia kary pieniężnej wielokrotnie, z tym, że łączna wysokość kar pieniężnych za dany rok kalendarzowy nie może przekroczyć 10.000 zł (ust. 5). Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 15 października 2013 roku, sygn. akt P 26/11 (Dz. U. z 2013 roku poz. 1426) orzekł, że art. 79c ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach, w brzmieniu obowiązującym od 12 marca 2010 roku do 19 lipca 2011 roku, przez to, że przewiduje niepodlegającą miarkowaniu karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o odpadach, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrokiem tym Trybunał Konstytucyjny orzekł również, że art. 79c ust. 3 w związku z art. 79d ust. 3 ustawy o odpadach jest zgodny z art. 2 w związku z art. 42 ust. 2 i 3 oraz art. 184 Konstytucji i umorzył postępowanie w pozostałym zakresie. Trybunał Konstytucyjny uznał, że konstruując elementy kwestionowanej sankcji ustawodawca przekroczył konstytucyjne granice proporcjonalności regulacji sankcji administracyjnych. Zbytnia dolegliwość kary wynika ze szczególnie nadmiernej kumulacji kilku elementów sankcji, które rozpatrywane oddzielnie nie przemawiają jeszcze za niekonstytucyjnością przepisu. Sama kara pieniężna w wysokości 10.000 zł, zdaniem Trybunału, nie stanowi również argumentu na rzecz naruszenia art. 2 Konstytucji, jeśli jednocześnie obowiązywałby mechanizm uprzedniego wezwania lub ponaglenia przedsiębiorcy do terminowego wykonania ustawowego obowiązku. Podobnie automatyzm nakładanej kary nie świadczy na rzecz jej niekonstytucyjności, jeżeli obowiązywałby mechanizm miarkowania jej wysokości ze względu na okoliczności sprawy przez organ administracji podlegający kontroli sądu administracyjnego. Jednakże takiej regulacji zabrakło w przepisach ustawy o odpadach w części dotyczącej kar pieniężnych. Mając to na względzie należy stwierdzić, że stosownie do art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą, są ostateczne i wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, chyba że Trybunał określi inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego, co w przypadku wyroku z dnia 15 października 2013 roku nie miało miejsca. Oznacza to tym samym, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały na podstawie przepisu ustawy uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjny (niezgodny z art. 2 Konstytucji). Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego wydane zostało prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania (art. 190 ust. 4 Konstytucji). Podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, na podstawie którego została wydana decyzja, przewiduje art. 145a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Okoliczność tę należy uwzględnić w trakcie sądowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a. stwarza podstawę do uchylenia kontrolowanego aktu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Dodać trzeba, że nie ma znaczenia dla wyniku postępowania sądowego, że – jak już zauważono – z dniem 20 lipca 2011 roku przepis art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach został zmieniony. Sądy administracyjne dokonują bowiem kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie orzekania przez organy administracji, zaskarżona decyzja wydana zaś została w dniu 14 lutego 2011 roku. Z tych wszystkich powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił kontrolowane decyzje, orzekając jak w punkcie pierwszym wyroku, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" przy zastosowaniu art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania sąd postanowił jak w punkcie drugim wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. W punkcie trzecim wyroku sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku na podstawie art. 152 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę będzie miał na uwadze organ administracji, że w dniu 14 grudnia 2012 roku uchwalona została nowa ustawa o odpadach (Dz. U. z 2013 roku, poz. 21), która z chwilą jej wejścia w życie uchyliła ustawę z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach. Jednakże międzyczasowy przepis art. 246 tej ustawy stanowi, że w sprawach wszczętych i niezakończonych stosuje się dotychczasowe przepisy karne oraz o karach pieniężnych w dotychczasowym brzmieniu, z zastrzeżeniem art. 237. W sytuacji skarżącej oznacza to stosowanie przepisów o karach pieniężnych w brzmieniu po nowelizacji ustawy dokonanej ustawą z dnia 28 kwietnia 2011 roku. A. P.