II SA/Łd 310/02

Dnia 5 sierpnia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), p.o. Sędziego WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [....] Nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] , nr [...] 2. zasądza na rzecz A. B. od Wojewody [...] kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego od skargi; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Starosta [...] decyzją z dnia [....] znak: [...] na podstawie art. 20 ust l i 2, art. 21 ust 1, 2 i 4, art. 22, art. 26, art. 32 ust. 2 pkt 2, 3, art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo Wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł. w przedmiocie zmiany pozwolenia wodnoprawnego udzielonego S. P. na wykonanie i pobór wody oraz eksploatację małej elektrowni wodnej na rzece B. w km 84 + 550 oraz po ponownym rozpatrzeniu sprawy w związku z decyzją Wojewody [...] z dnia [...] Nr [....] orzekającą o uchyleniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] Nr [....] zmienił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...] orzekającą o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego S. P. na wykonanie i pobór wody oraz eksploatację małej elektrowni wodnej na rzece B. w km 84 + 550 w miejscowości W. , gmina B. w ten sposób, że: I. w miejsce treści: "- maksymalna wysokość piętrzenia - do 2,9m - rzędna piętrzenia normalnego 93,15 m n.p.m. - maksymalny pobór wód do MEN - 6 metrów sześciennych na sekundę" wpisując: ,, 1. stosowania regulowanego poziomu piętrzenia wód na jazie w zależności od potrzeb wodnych użytków rolnych w dolinie rzeki B. znajdujących się w cofce piętrzenia jazu i potrzeb retencji wód gruntowych w danych warunkach hydrogeologicznych, atmosferycznych i faz produkcji rolnej celem optymalizacji warunków biologicznych użytków rolnych, 2. nie przekraczania maksymalnej wysokości piętrzenia do 2,30 m przy rzędnej piętrzenia nie wyższej niż 9.3, 15 m n.p.m. (co odpowiada odczytowi na łacie wodowskazowej 2,30m) przy zachowaniu warunków określonych w pkt. 1 niniejszej decyzji.", II. w miejsce dotychczasowych zapisów: "Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w P., Rejonowy Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K." wpisując "Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł.", III. w miejsce: "Wydział Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego w P." wpisując: "Starosta [...] ". W uzasadnieniu Organ administracji stopnia podstawowego podał, iż właściciele gruntów położonych w zasięgu oddziaływania cofki jazu Nr 3 usytuowanego na rzece B. w miejscowości W. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł. na podtapianie gruntów przyległych do rzeki, spowodowane ich zdaniem, niewłaściwym użytkowaniem związanym z eksploatacją dla potrzeb Małej Elektrowni Wodnej przez dzierżawcę jazu i właściciela MEW – S. P. Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł. pismem z dnia 28 sierpnia 2000r., znak: [...] zwrócił się z wnioskiem do Starosty [...] o przeanalizowanie warunków piętrzenia dla potrzeb małej elektrowni wodnej, ustalonych w pozwoleniu wodnoprawnym wydanym przez Wojewodę [...] w 1996r. S. P. Starosta [...] podał także, iż decyzją z dnia [....] Nr [...] zmienił w/w pozwolenie wodnoprawne. Od decyzji tej zobowiązany S. P. wniósł odwołanie do Wojewody [...] , który ją następnie uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wskazując przy tym na konieczność uzupełnienia przez biegłego opracowanej ekspertyzy, a WZMiUW w Ł. do ustosunkowania się do zapisów w uzasadnieniu tej decyzji dotyczących pośrednio i bezpośrednio WZMiUW jako administratora rzeki B. i urządzeń wodnych (jaz w W.). Organ administracji podniósł również, iż mając na względzie zagospodarowanie rolnicze trwałych użytków zielonych oraz całą dolinę rzeki B. będącej w strefie oddziaływania jazu i jego cofki po przeprowadzeniu rozprawy wodnoprawnej oraz analizie zgromadzonego materiału dowodowego postanowił określić maksymalną wysokość piętrzenia na 2,30 m przy rzędnej 93,15 m n.p.m. pod warunkiem stosowania regulowanego poziomu piętrzenia wód na jazie w zależności od potrzeb wodnych użytków rolnych w dolinie rzeki B. znajdujących się w cofce piętrzenia jazu i potrzeb retencji wód gruntowych w danych warunkach hydrogeologicznych, atmosferycznych i faz produkcji rolnej. Starosta [....] wskazał ponadto, iż zgodnie z pkt. 4 decyzji Wojewody [....] użytkownik MEW zobowiązany został do respektowania zaleceń administratora jazu, tj. poprzednio Rejonowego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K., a obecnie WZMiUW w Ł. W związku z powyższym wysokości piętrzeń wody inne niż ustalone w niniejszym pozwoleniu, spowodowane nadzwyczajnymi sytuacjami oraz nietypowymi warunkami meteorologicznymi i innymi zdarzeniami, wymagają bezwzględnie stosowania się do wskazań Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł. Od decyzji tej odwołali się do Wojewody [...] A. B. oraz S. S. wnosząc o powołanie niezależnej komisji celem oceny negatywnego oddziaływania zbyt wysokiego piętrzenia dla potrzeb elektrowni, ustalenie organu kontrolno – pomiarowego oraz rozdzielenie obsługi jazu nr 3 na rzece B. od małej elektrowni wodnej MEW. Decyzją z dnia [....] Nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § l pkt. 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ odwoławczy stwierdził, iż w sentencji decyzji Starosty [....] błędnie użyte zostały sformułowania dotyczące zmiany decyzji Wojewody [....] z dnia [...] znak: [....] gdyż z uwagi na to, że organ I instancji skorzystał z instytucji cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia wodnoprawnego bez odszkodowania w trybie art. 32 ust 2 pkt f i ust. 3, powinno to znaleźć odzwierciedlenie w treści rozstrzygnięcia. Ze zgromadzonego materiału dowodowego natomiast wynika, że nigdy nie było przekroczone maksymalne piętrzenie określone w obowiązującej decyzji Wojewody [...] , co potwierdzają także dwie kontrole przeprowadzone przez pracowników WZMiUW w Ł. w sierpniu 2000r. Zdaniem Wojewody[....] , nie można też mówić o priorytetowym traktowaniu piętrzenia dla celów produkcji energii elektrycznej w 2001r., gdyż z porównania produkcji energii elektrycznej wytworzonej przez małą elektrownię wodną MEW w okresie ostatnich dwóch lat wynika, że produkcja ta w 2001r. była o prawie jedną trzecią niższa od produkcji energii w 2000r. Odnosząc się z kolei do treści odwołania, organ odwoławczy wskazał, iż należy wziąć pod uwagę fakt, że około 30% łąk w dolinie rzeki B. położonych jest w lokalnych zagłębieniach terenu, w których utrzymuje się woda pochodząca z nadmiernych opadów czy zimowych roztopów. Z kolei niedrożny system melioracji szczegółowych, na który złożyły się między innymi wieloletnie zaniedbania w przeprowadzaniu konserwacji rowów, powoduje stagnację wody. Zgodnie zaś z art. 77 ust. 1 ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001r. (Dz. U. Nr 115, poz. 1229) utrzymywanie urządzeń melioracji szczegółowych należy do użytkowników gruntów ornych i w ich interesie leży między innymi przeprowadzanie konserwacji bieżącej rowów melioracyjnych. Wojewoda [...] podniósł także, iż podobne stanowisko zajął WZMiUW w Ł. w piśmie z dnia 18 lipca 2001r. skierowanym do Starostwa Powiatowego w K. W takiej sytuacji, w ocenie organu odwoławczego, nie zachodzi merytoryczna przesłanka, co do zmiany decyzji dotyczącej rzędnej maksymalnego piętrzenia zwierciadła wody na rzece B. na jazie Nr 3 z 93,15 m do rzędnej 92,50 m, tj. obniżenia jej o 65 cm, czego domagają się skarżący rolnicy. Odnosząc się natomiast do wniosku o rozdzielenie obsługi jazu od małej elektrowni wodnej MEW, Wojewoda [...] stwierdził, iż z uwagi na to, że do 2007r. obowiązuje stosowna umowa zawarta na 10 lat pomiędzy właścicielem elektrowni S. P. a Rejonowym Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w K., którą strony mogą zmienić lub rozwiązać z 6 miesięcznym okresem wypowiedzenia warunków umowy, nie można go uwzględnić. Organ odwoławczy nie zgodził się również z zarzutem, iż decyzja nie uwzględnia "utrzymywania poziomu wód dla potrzeb rolnictwa" podnosząc, iż w jej ustęp l wyraźnie nakazano stosowanie regulowanego poziomu piętrzenia w zależności od potrzeb wodnych użytków rolnych w dolinie rzeki B. znajdujących się w cofce piętrzenia jazu i potrzeb retencji wód gruntowych w danych warunkach hydrogeologicznych, atmosferycznych i faz produkcji rolnej celem optymalizacji warunków biologicznych użytków rolnych. Ustosunkowując się z kolei do wniosku o powołanie niezależnej komisji celem oceny oddziaływania piętrzenia wody na użytki zielone i grunty orne, Wojewoda [...] podniósł, iż sprawa szkód występujących w użytkach zielonych w dolinie rzeki B. na gruntach znajdujących się w zasięgu cofki była zgłaszana między innymi do Urzędu Gminy w B. i stanowiła przedmiot komisyjnego badania w terenie oraz oceny ich stanu faktycznego, lecz w aktach administracyjnych brak jest dokumentacji dotyczącej szkód. Jednocześnie Wojewoda [...] wskazał, iż pozostającą w obrocie prawnym decyzją Wojewody [...] , właściciel małej elektrowni wodnej MEW zobowiązany jest do pokrywania ewentualnych strat i szkód wyrządzonych osobom trzecim powstałych w związku z jej pracą. Sprawa ustalenia organu kontrolno – pomiarowego została natomiast wyjaśniona w ekspertyzie biegłego i leży w gestii administratora rzeki i jazu Nr 3, którym jest WZMiUW w Ł. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, iż Starosta [...] ograniczając warunki pozwolenia wodnoprawnego nie przeanalizował uzupełnionej ekspertyzy wykonanej przez biegłego M. D. oraz wszystkich aspektów prawnych z tego wynikających. Z ekspertyzy tej wynika bowiem, że obowiązujące decyzje wodnoprawne zarówno na wykonanie jazu Nr 3 na B. z dnia [...] znak: [...] jak i na wykonanie i pobór wody oraz eksploatację małej elektrowni wodnej MEW na rzece B w km 84+550 w miejscowości W., gmina B. nie uprawniają właściciela małej elektrowni wodnej MEW do przekraczania maksymalnego poziomu piętrzenia wody ponad rzędną wynoszącą 93,15 m n.p.m. co odpowiada odczytowi łaty wodowskazowej 2,30 m oraz nakazują stosowanie regulowanego poziomu piętrzenia podyktowanego względami potrzeb wodnych użytków rolnych w zakresie pomiędzy maksymalnym poziomem piętrzenia do rzędnej 93,15 m n.p.m. i minimalnym wynoszącym 92,45 m n.p.m. W związku z powyższym, zdaniem Wojewody [...] nie zachodzi potrzeba ograniczania warunków piętrzenia zawartych w decyzji Wojewody [...] , a organ I instancji winien jedynie poprawić w decyzji Wojewody [...] z dnia [....] znak: [...] zapis pkt. 5 dotyczący trwałego oznakowania maksymalnego poziomu piętrzenia do rzędnej 93,15 m n.p.m. jako oczywisty błąd pisarski, co wynika z uzupełnionej ekspertyzy przedstawionej przez biegłego M. D. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, iż nieuzasadnione było powoływanie się przez organ administracji stopnia podstawowego na art. 32 ust. 2 pkt. 3 ustawy Prawo wodne z 1974r., gdyż brak jest dowodów wskazujących na to, że właściciel małej elektrowni wodnej MEW S. P. nie przestrzegał prawidłowej eksploatacji jazu i MEW, określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Stwierdzone w piśmie WZMiUW znak: TE-l 89/2000 uchybienia, dotyczące eksploatacji jazu oraz pracy elektrowni były incydentalne i miały miejsce w okresie spływu wód roztopowych w marcu 2000r. Samo zaś pismo zawierało błąd w postaci niewłaściwego określenia maksymalnej rzędnej piętrzenia wody, wynikający z błędnego zapisu pkt. 5 decyzji Wojewody [...] , co sugerowało naruszenie warunków pozwolenia wodnoprawnego. W konkluzji Wojewoda [....] stwierdził, iż w trybie art. 138 § l pkt 2 k.p.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie I instancji, gdyż brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy przez Starostę [...] , a od momentu uruchomienia elektrowni, czyli od 1998r. do 2000r. ani WZMiUW w K., ani też właściciele użytków rolnych położonych w dolinie rzeki B. nie zgłaszali żadnych uwag dotyczących niewłaściwej pracy urządzeń piętrzących, przy czym produkcja energii elektrycznej była większa niż w 2001r. W dniu 4 marca 2002r. A. B. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skarżący zarzucił, iż nie brał czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym, a głównym celem umowy zawartej w dniu 9 września 1996r. pomiędzy R.Z.M. i U.W. oraz S. P. była regulacja stosunków wodnych w dolinie rzeki. Użytkowanie Małej Elektrowni Wodnej miało natomiast następować tylko w okresach temu sprzyjających. A. B. zakwestionował również prawidłowość ustaleń faktycznych dokonanych przez organ odwoławczy podnosząc, iż od początku użytkowania przedmiotowego obiektu przez S. P. rolnicy wnosili początkowo w formie ustnej, a od 2000r. w formie pisemnej skargi do R.Z.M. i U.W. w K. Poza tym skarżący podał, iż piętrzenie nie dostosowane do istniejących warunków hydrologicznych spowodowało zmiany w stosunkach powietrzno – glebowych terenów przyległych powodując dalszą degradację gruntów rolniczych. Z kolei nieukończenie realizacji inwestycji projektowanego zagospodarowania rzeki B. polegającego na budowie kompleksowego nawodnienia i stosunków wodnych niekorzystnie oddziaływuje na tereny przyległe. Jednocześnie strona skarżąca podtrzymała swoje żądania zawarte w odwołaniu od decyzji Starosty [...]. W odpowiedzi na skargę, strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz.U. nr 153, poz. 1271 z 2002 roku) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych przy czym, zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( art. 145 §1 pkt 1lit.a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ( lit.b) albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit.c). Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądu, należało skargę uwzględnić. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, iż stosownie do art. 61§ 1 kpa, żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony a nie do sfery ocennej organu ( por. wyrok NSA z dnia 11.06.1990r. ISA 367/90, ONSA 1990/2-3/47). Tymczasem w przedmiotowej sprawie brak jest dokumentów i dowodów pozwalających ocenić przedmiot postępowania oraz żądania i stanowiska stron. W szczególności brak jest wniosku powołanego w decyzji organu I instancji a kolejne pisma (pismo WZMiUW w Ł. z dnia 18.07.2001 r., i pismo WZMiUW w Ł. z dnia 23.07.2001 r. wraz z dołączonym pismem Wójta Gminy B. i kopie pisma podpisanego przez okolicznych rolników, w tym skarżącego) jak również protokół rozprawy z dnia 12.09.2001 r. powyższej kwestii nie wyjaśniają, odwołując się do stanowisk i dokumentów, których akta przedmiotowej sprawy nie zawierają. Tym samym nie można jednoznacznie stwierdzić jak stało się to w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż błędnie użyte zostały w decyzji pierwszoinstancyjnej sformułowania dotyczące zmiany decyzji Wojewody [...] z dnia [...], skoro organ ten skorzystał z instytucji cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia wodnoprawnego w trybie art. 32 ust.2 pkt 2 i 3 wówczas obowiązującego Prawa wodnego wobec nie wyjaśnienia istoty sprawy (przedmiotu postępowania). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji zdaje się wynikać, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na skutek pisma WZMiUW z dnia 28.08.2000 r. (którego brak jednak w aktach sprawy)... "o ponowne przeanalizowanie warunków piętrzenia dla potrzeb przedmiotowej małej elektrowni wodnej ustalonych w pozwoleniu wodnoprawnym wydanym przez Urząd Wojewódzki w P. w 1996r.". Wyjaśnienia wymaga więc, czy winien być stosowany jeden z trybów przewidzianych w kpa, czy też w przepisach ustawy Prawo wodne. Jeżeli organ ustali, że w sprawie winien mieć zastosowanie tryb przewidziany w ustawie Prawo wodne, to precyzyjnego rozważenia wymagać będą zarówno okoliczności podnoszone przez skarżącego, jak również sformułowania i wnioski zawarte w uzupełnieniu ekspertyzy opracowanej w sierpniu 2001 r. przez mgr inż. M. R. w szczególności w kontekście przesłanek art. 133, 136 i 137 ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001r. ( Dz.U. Nr 115, poz. 1229, ze zm.). Precyzyjnego wyjaśnienia wymagają również sygnalizowane przez Starostwo Powiatowe w piśmie z dnia 17 stycznia 2001r. wątpliwości (na skutek doniesień mieszkańców i kontroli WZMiUW w Ł.) co do dokonywania eksploatacji jazu z naruszeniem zasad prawidłowej gospodarki. W tych okolicznościach, uznając, że postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadzono z naruszeniem art. 7 i 77 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy należało orzec jak w wyroku na podstawie art. 145 § l pkt l lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z 2002 roku). Stosownie do treści art. 152 tej samej ustawy należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach sądowych rozstrzygnięto na podstawie art. 55 ust. l ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271).