II SA/Łd 310/04

Dnia 4 kwietnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi Z.N. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień kombatanckich 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na rzecz Z.N. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] NR [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 §1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( DZ. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 z późn. zm. ) oraz art. 22 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 24 stycznia 1991 roku o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego ( Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371 ze zm. ) utrzymał w mocy decyzję Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] Nr [...] odmawiającą przyznania uprawnień kombatanckich Z.N. Decyzja ta zapadła po ponownym rozpoznaniu sprawy, gdyż wyrokiem z dnia 10 marca 2003 r., w sprawie o sygn. akt. II SA/Łd 638/01, Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi uchylił decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...], Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...], Nr [...] w sprawie odmowy przyznania Z.N. uprawnień kombatanckich, stwierdzając że organ administracji nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, mającego na celu potwierdzenie bądź wykluczenie uprawnień kombatanckich skarżącego. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że skarżący nie udowodnił swojego pobytu w okresie II wojny światowej w hitlerowskim obozie przesiedleńczym w Ł. przy ul. A. W szczególności powołany przez skarżącego świadek Z.G. w zeznaniach z dnia 16 września 2003 roku stwierdził, że poznał skarżącego dopiero po 1945 roku. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł Z.N. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie art. 77 kpa przez nieprzesłuchanie zgłoszonego w charakterze świadka H.N. i nierozważenie w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego, - naruszenie art. 79 § 1 i § 2 kpa poprzez niepowiadomienie strony o miejscu i o terminie przesłuchania świadka Z.G. przez Urząd Miasta w Ł. , - naruszenie art. 3 pkt. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 roku o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego oraz § 1 i § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 września 2001 roku ( Dz. U. nr 106, poz. 1154 ). Skarżący podniósł także, że organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie zastosował się do wskazówek zawartych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2003 roku. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób wnikliwy. Nie przesłuchał zaś świadka H.N., gdyż Sąd w wyroku z dnia 10 marca 2003 roku nie zobowiązał go literalnie do tego. Ponadto organ wyjaśnił, że z uwagi na to, że H.N. również starał się o uprawnienie kombatanckie z tego samego tytułu co skarżący i jego wniosek został rozpoznany negatywnie, Kierownik Urzędu uznał, że zeznania te będą miały znikomy walor dowodowy. Organ orzekający stwierdził także, że zarzut strony, iż nie była powiadomiona o przesłuchaniu świadka Z.G. nie może być obalony przez Kierownika Urzędu, ponieważ przesłuchania dokonywał Urząd Miasta Ł.. Organ wyjaśnił ponadto, iż domniemywa, że organ administracji samorządowej przeprowadził przesłuchanie zgodnie z wymogami procedury administracyjnej, zwłaszcza że w piśmie do Urzędu Miasta z dnia 25 sierpnia 2003 r. organ orzekający podał dane personalne i dokładny adres strony. Organ administracji wyjaśnił także, że obecność skarżącego w czasie przesłuchania świadka Z.G. nie miałaby wpływu na treść jego oświadczenia. W ocenie organu zeznania świadka są wiarygodne ze względu na formę ich złożenia oraz szczegółowość informacji, a zmiana stanowiska świadka wynika z faktu, że świadek ten zeznawał w 2003 roku uprzedzony o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania. Zdaniem organu orzekającego w oświadczeniach samej strony zachodzi sprzeczność podważająca ich wiarygodność, bowiem we wniosku o przyznanie uprawnień kombatanckich z dnia 25 lutego 1998 roku strona podała, że w obozie przebywała od 14 lipca 1941 roku do 8 sierpnia 1941 roku, natomiast w skardze stwierdziła, że wraz z rodziną została wysiedlona 14 sierpnia 1941 roku. Wobec powyższego organ orzekający przyjął, że strona nie udowodniła swojego pobytu w hitlerowskim obozie przy ulicy A. W piśmie z dnia 2 czerwca 2004 roku pełnomocnik skarżącego poparł odwołanie skarżącego i wnioski w nim zawarte. Ponadto stwierdził, że przesłuchanie świadka Z.G. bez powiadomienia skarżącego narusza art. 79 §1 i § 2 kpa i stanowi podstawę wznowienia postępowania, przewidzianą w art. 145 §1 kpa. W ocenie pełnomocnika skarżącego obecność Z.N. w czasie składania oświadczenia przez świadka pozwoliłaby świadkowi przypomnieć sobie szczegóły ze znajomości ze skarżącym. Pełnomocnik podniósł także, że Urząd Miasta pomija znaczenie istotnych dokumentów, powołuje się na rzekomą sprzeczność w nazwie ulicy przy której usytuowana była posesja, gdzie przetrzymywani byli ludzie przed wywiezieniem ich do Niemiec na przymusowe roboty. Posesja ta znajdowała się na rogu ul A i B, stąd może zachodzić rozbieżność w nazwie ulicy. Pełnomocnik zarzucił także, że Urząd nie przesłuchał drugiego zgłoszonego świadka – H.N.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ) obowiązującej od 1 stycznia 2004 r. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wykonywania administracji publicznej oznacza sądową kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Kognicja Sądu ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ), Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzje lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W rozpoznawanej sprawie Sąd oceniając legalność zaskarżonej decyzji, stwierdził że organ administracji naruszył przepisy procedury administracyjnej, w szczególności art. 7, art. 77, art. 79, art. 80, art. 81, art. 107 § 1, § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie skarżący ubiega się o uprawnienia kombatanckie z tytułu pobytu w obozie przesiedleńczym w Ł. przy ul. A. Obóz przy ul. A znajduje się w wykazie zawartym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 20 września 2001 roku w sprawie określenia miejsc odosobnienia, w których były osadzone osoby narodowości polskiej lub obywatele polscy innych narodowości ( Dz. U. nr 106, poz. 1154 ). W świetle art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 roku, o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego ( Dz. U. z 1997r., Nr 142, poz. 950 ze zm.), do okresów działalności kombatanckiej lub równorzędnej z kombatancką, zalicza się również czas przebywania w hitlerowskich więzieniach, obozach koncentracyjnych i ośrodkach zagłady oraz w innych miejscach odosobnienia, w których warunki pobytu nie różniły się od warunków w obozach koncentracyjnych, a osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa. Przepisy tej ustawy stosuje się również do osób, które podlegały represjom, polegającym na przebywaniu w: innych (poza więzieniami, obozami koncentracyjnymi i ośrodkami zagłady) miejscach odosobnienia, w których "warunki pobytu nie różniły się od warunków w obozach koncentracyjnych, a osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa", z przyczyn politycznych, narodowościowych, religijnych i rasowych (art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b), lub w innych miejscach odosobnienia, w których pobyt dzieci do lat 14 miał charakter eksterminacyjny, a osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa ( art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c). W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną jest pobyt skarżącego w obozie przesiedleńczym w Ł. przy ul A. Skarżący nie przedłożył dowodów bezpośrednich, które potwierdzały jego pobyt w obozie przy ulicy A. Dokumentacja w tym zakresie, jest szczątkowa, co potwierdzają pisma, zawierające negatywne odpowiedzi na wnioski skarżącego o wydanie zaświadczeń o przebywaniu w tym obozie, jego i jego rodziny (pisma: Instytutu Pamięci Narodowej Oddziałowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w Ł. z dnia 7 grudnia 2000 roku ( k. 46 akt administracyjnych ) i Archiwum Państwowego w Ł. z dnia 18 września 1997 roku (k. 47 akt administracyjnych)). W powyższej sytuacji organ orzekający obowiązany był przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające w myśl art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego celem dokładnego ustalenia faktu przebywania skarżącego w obozie przesiedleńczym, czego nie uczynił. Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji podkreślić należy, iż zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 1 i § 3 kpa; nie zawiera bowiem prawidłowego uzasadnienia prawnego i faktycznego Organ administracji powinien w uzasadnieniu zawrzeć umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazać, jaki związek zachodzi między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia ( wyrok NSA OZ w Lublinie z 15 grudnia 1995 r., SA/Lu 2479/94 ). Obowiązkiem organu administracji jest także dokładne uzasadnienie przyjęcia konkretnego przepisu jako podstawy rozstrzygnięcia ( wyrok NSA z 14 grudnia 2000 r., III SA 2042/00 ). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera przytoczonych faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których oparł się oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ odwoławczy w uzasadnieniu prawnym decyzji ograniczył się do powołania przepisów prawa oraz ich źródła natomiast w uzasadnieniu faktycznym do powierzchownego stwierdzenia, że świadek Z.G. nie potwierdził faktu przebywania skarżącego w obozie przesiedleńczym. Nie wyjaśnił natomiast rozbieżności między pisemnym oświadczeniem świadka G. z dnia 15 marca 2000 roku, a zeznaniami z dnia 16 września 2003 roku. Ocena zeznań tego świadka została dokonana przez organ administracyjny dopiero w odpowiedzi na skargę, zawiera ona zresztą cechy dowolności. Nie miał bowiem organ orzekający żadnych podstaw do przyjęcia, że zmiana stanowiska świadka G. jest wyłącznie następstwem pouczenia go o odpowiedzialności karnej. Ponadto odpowiedź na skargę nie może zastępować uzasadnienia decyzji i sanować jej braków. Zadaniem uzasadnienia, które stanowi integralną część decyzji, jest przekonanie strony o prawidłowości rozstrzygnięcia. Ponadto powinno być ono skonstruowane w sposób umożliwiający sądowi sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania oraz motywów rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia powyższych funkcji. Skarżący trafnie zarzuca, że Kierownik Urzędu wydając zaskarżoną decyzję nie wykonał wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2003 roku, gdy chodzi o wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. W szczególności w uzasadnieniu decyzji organ administracyjny nie wskazał dlaczego nie przeprowadził dowodu z zeznań świadka H.N., bo za takie wskazanie nie można uznać stanowiska, iż Sąd nie nakazał tego "literalnie" jak i oceny organu zawartej w odpowiedzi na skargę, iż zeznania te byłyby niewiarygodne i miałyby znikomy walor dowodowy, gdyż świadek ten sam ubiega się o uprawnienia kombatanckie. Taka dowolna i arbitralna ocena organu jest niedopuszczalna. Zasadny jest także zarzut skarżącego naruszenia przez organ administracyjny art. 79 kpa przez to, że nie został powiadomiony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka G. w trybie pomocy prawnej. Z.N. przysługiwało prawo nie tylko zaznajomienia się z treścią zeznań świadka, ale również prawo zadawania mu pytań. Naruszenie przez organ obowiązków wynikających z omawianego artykułu jest naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Wiarygodność zeznań świadka G., przyjęta przez organ w odpowiedzi na skargę, wbrew twierdzeniom organu nie sanuje powyższego uchybienia. Organ obowiązany był w piśmie z dnia [...] nr [...] wskazać przedmiot i strony postępowania oraz zaznaczyć Urzędowi Miasta Ł. konieczność powiadomienia o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu strony postępowania. Jedynie potwierdzenie doręczenia wezwania stronie może stanowi dowód wywiązania się z obowiązku określonego w omawianym artykule, a nie "domniemanie" przyjęte przez organ. Reasumując, w ocenie Sądu organ orzekający wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów postępowania administracyjnego nie przeprowadził szczegółowego i wnikliwego postępowania dowodowego, mającego na celu potwierdzenie bądź wykluczenie wystąpienia okoliczności osadzenia skarżącego we wskazanym obozie przesiedleńczym w Ł. Bez przeprowadzenia pełnego postępowania wyjaśniającego odpowiadającego wszystkim wymogom stawianym przez przepisy k.p.a. nie można ustalić prawidłowo tego, czy dana osoba nabyła uprawnienia kombatanta, czy też ich nie nabyła, jednakże w tym drugim przypadku musi być ustalona prawidłowo przesłanka braku podstaw do przyznania uprawnień z uwzględnieniem wszystkich okoliczności konkretnej sprawy i konkretnie określonej osoby. Takim wymaganiom nie odpowiadało postępowanie przeprowadzone w zakresie odmowy przyznania skarżącemu uprawnień kombatanckich w rozpoznawanej sprawie. Organ właściwy do orzekania w sprawie uprawnień kombatanckich ma bowiem obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), zapewniając stronie czynny udział w postępowaniu dowodowym, wywiązując się z obowiązku wynikającego z art. 81 k.p.a. stanowiącego o tym, że uznanie faktu za udowodniony może nastąpić dopiero wtedy, gdy strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. W przypadku konieczności wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności po wyczerpaniu środków dowodowych lub w braku dowodów organ może posiłkowo skorzystać z dowodu z przesłuchania strony, zgodnie z art. 86 k.p.a. Ograniczenie zaś czynnego udziału strony w postępowaniu dowodowym może mieć miejsce w wypadkach zupełnie wyjątkowych, które określa art. 10 § 2 k.p.a. ( z utrwaleniem w aktach przyczyn odstąpienia od tej zasady - art. 10 § 3 k.p.a. ). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien przeprowadzić szczegółowe i wnikliwe postępowanie dowodowe oraz ocenić zgromadzone przez skarżącego i przeprowadzone przez organ dowody. W szczególności rozważyć, pod kątem znaczenia dla wyniku sprawy, celowość przeprowadzenia dowodu z zeznań zgłoszonych przez skarżącego świadków ( k. 8, 9, 24 akt administracyjnych oraz k. 8-9 akt sądowych ) i przesłuchania strony oraz zawrzeć szczegółowe uzasadnienie, w przypadku niecelowości i odmowy przeprowadzenia konkretnych dowodów. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 cytowanej ustawy. Stosownie do treści art. 152 powołanej ustawy Sąd stwierdził, iż z uwagi na brak przymiotu wykonalności – orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji było w tym przypadku bezprzedmiotowe.