II SA/Łd 310/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Rybicki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2006 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego w prawem oddala skargę. Decyzją z dnia [...] znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. po stwierdzeniu, że budynek mieszkalny zlokalizowany na działce nr ewidencyjny [...] położonej przy ul. [...] w P. został zrealizowany niezgodnie z zatwierdzonym projektem i decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] znak [...] o pozwoleniu na budowę, zobowiązał S. D. do przedłożenia w terminie do dnia 30 października 2000 roku inwentaryzacji i orzeczenia o stanie technicznym wyżej wskazanego obiektu budowlanego. Po dokonaniu analizy przedłożonych dokumentów, decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nakazał inwestorowi wykonać roboty budowlane mające na celu doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem, polegające na zlikwidowaniu okiem w ścianie wschodniej budynku i wykonaniu ich w ścianie północnej zgodnie z zatwierdzonym projektem i pozwoleniem na budowę. Postanowieniem z dnia [...] znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne, zakończone ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...], z powodu stwierdzenia decyzją Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] nieważności pozwolenia na budowę wyżej wskazanego obiektu budowlanego. Decyzją z dnia [...], nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 8, art. 149 § 2, art. 150 § 1 i art. 151 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) uchylił ostateczną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...], znak [...] nakazującą S. D. wykonanie robót budowlanych obejmujących przeniesienie okien ze ściany wschodniej na północną wyżej wskazanego budynku mieszkalnego i stwierdził wykonanie przez S. D. obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...], znak [...] polegającego na sporządzeniu inwentaryzacji i orzeczeniu o stanie technicznym wskazanego budynku. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że z załączonego do inwentaryzacji planu sytuacyjnego wynika, iż budynek mieszkalny zlokalizowano w odległości 2,80 m od granicy z działką o nr ewidencyjnym 514 i w odległości około 1,0 m od granicy z działką nr ewidencyjny 516, a w ścianach zbliżonych do działki o nr ewidencyjnym 514 i 516 znajdują się otwory okienne i drzwiowe (wrota garażowe). Mając jednak na uwadze fakt, że okna w ścianie zwróconej do działki o nr ewidencyjnym 514 posiadają odporność ogniową 30 minut - co zostało potwierdzone przez opinię Komendy Powiatowej Straży Pożarnej organ stwierdził, że nie został naruszony obowiązujący w okresie trwania budowy obiektu przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 roku (Dz. U. z 1980 r., Nr 17, poz. 62 ze zm.), a dokupienie, jak ustalono w roku 2005 przez S. D. działki o nr ewidencyjnym 516 spowodowało, że zostały wyeliminowane wszelkie nieprawidłowości w zakresie lokalizacji zbiornika na nieczystości i odległości okien budynku do granicy nieruchomości. Podkreślono, że zarówno obowiązujące przepisy jak i przepisy obowiązujące w trakcie realizacji inwestycji nie określały wzajemnej odległości pomiędzy jednorodzinnymi budynkami mieszkalnymi usytuowanymi na tej samej nieruchomości. Ponadto wskazano, że przyczyną stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w P. zatwierdzającej plan realizacyjny oraz udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na nieruchomości położonej przy ul. [...] w P. był fakt, że w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę S. D. nie dysponował faktycznie nieruchomością, na której zamierzał zrealizować inwestycję. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła B. W. – współwłaścicielka nieruchomości, w którym podnosząc zarzut naruszenia art. 51 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że zobowiązany – S.D. wypełnił obowiązek przedłożenia inwentaryzacji i orzeczenia stanie technicznym obiektu, naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 ustawy – Prawo budowlane przez uznanie, że usytuowanie spornego budynku spełnia wymagania techniczne przewidziane w ustawie oraz naruszenie § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...], nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...], znak [...]nakazująca S. D. wykonanie robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę nie może pozostać w obrocie prawnym, ponieważ decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność pozwolenia na budowę spornego obiektu budowlanego, co w konsekwencji powoduje, że bezprzedmiotowy stał się obowiązek doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ pierwszej instancji prawidłowo powołał w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepis art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Podniósł, iż budynek zrealizowany został w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 roku – Prawo budowlane, a więc w czasie, kiedy obowiązywało rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 roku. Zgodnie z treścią § 12 ust. 1 powołanego rozporządzenia, budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolnostojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i niepalnym pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych, powinny być usytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m (§ 12 ust. 2 rozporządzenia). Sporny budynek mieszkalny posiada natomiast ściany z otworami okiennymi i drzwiowymi zbliżone do granicy sąsiednich działek o nr ewidencyjnym 514 i 516 w odległości mniejszej niż 4 m, jednakże na działce o nr ewidencyjnym 514 znajduje się budynek mieszkalny oddalony na odległość większą niż 8 m od spornego budynku, natomiast działka o nr ewidencyjnym 516 będąca własnością S. D. jest niezabudowana i nie może być traktowana jako działka budowlana ze względu na swój rozmiar i kształt. Odnosząc się zaś do zarzutu nieustalenia odległości pomiędzy budynkiem stanowiącym własność S. D. a budynkiem usytuowanym na działce o nr ewidencyjnym 514 organ stwierdził, iż odległość ta faktycznie nie została naniesiona na załączonym do inwentaryzacji planie sytuacyjnym, jednakże ze skali 1:500, w jakiej został sporządzony ten plan można odczytać w sposób nie budzący wątpliwości, że odległość pomiędzy budynkami jest większa niż 8 m. W skardze skierowanej do sądu administracyjnego pełnomocnik strony skarżącej podtrzymując zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 Prawa budowlanego oraz dodatkowo podnosząc zarzut naruszenia § 12 pkt 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r., Nr 17, poz. 62 ze zm.) oraz art. 7 i 8 K.p.a., wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że budynek mieszkalny stanowiący własność S. D. posiada ściany z otworami okiennymi i drzwiowymi zbliżone do granic sąsiednich działek na odległość mniejszą niż 4 m, czego organ nie ustalił i nie zbadał przyjmując w oparciu o plan sytuacyjny, że odległość pomiędzy budynkami na sąsiadujących ze sobą działkach jest większa niż 8 m. Stwierdzenie organu, iż ze sporządzonego planu sytuacyjnego można odczytać w sposób nie budzący wątpliwości, że odległość pomiędzy budynkami jest większa niż 8 m jest zdaniem strony skarżącej błędne i narusza ogólną zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażoną w art. 8 K.p.a. oraz zasadę prawdy obiektywnej zawartą w art. 7 K.p.a. W toku postępowania to organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( § 2 art. 1 powołanego aktu ). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż brak jest podstaw prawnych do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Na wstępie należy w pełni podzielić stanowisko wyrażone przez organy obu instancji, iż przedmiotowy obiekt budowlany zrealizowany został przez inwestora w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, a zatem nie w warunkach samowoli budowlanej skutkującej nakazaniem jego rozbiórki. Późniejsze stwierdzenie nieważności tej decyzji z uwagi na brak prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie może również – jak sugerowała to skarżąca – prowadzić do rozbiórki tego obiektu. W rozpoznawanej sprawie bezspornym było, że S.D. wzniósł przedmiotowy budynek mieszkalny z odstępstwami od projektu budowlanego polegającymi m. innymi na usytuowaniu okien w ścianie północnej budynku. Zachodziła zatem konieczność podjęcia przez organ nadzoru budowlanego działań mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa. Organy nadzoru budowlanego niewadliwie uznały, że żądanie od inwestora doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z obecnie obowiązującymi przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) stanowiłoby naruszenie konstytucyjnej zasady niedziałania prawa wstecz. Przedmiotowy budynek zrealizowany został w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 roku – Prawo budowlane, a więc w czasie, kiedy obowiązywało rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 roku i przepisy tego rozporządzenia winny mieć zastosowanie w niniejszej sprawie. Zgodnie z treścią § 12 ust. 1 powołanego rozporządzenia, budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolnostojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i niepalnym pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych, powinny być usytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m (§ 12 ust. 2 rozporządzenia). W toku postępowania skarżąca podnosiła, iż odległość jej budynku od budynku wzniesionego przez S. D. jest mniejsza niż 8 m, a zatem nie istnieje możliwość legalizacji zaistniałych odstępstw od projektu budowlanego. Stanowisko to nie mogło znaleźć aprobaty. Oba obiekty budowlane ( budynek skarżącej i S. D. ) wzniesione bowiem zostały na tej samej działce budowlanej oznaczonej nr ewid. 513, a stanowiącej współwłasność skarżącej i S. D., zaś w Sądzie Rejonowym w P. toczy się postępowanie o zniesienie współwłasności tej nieruchomości (sprawa cywilna oznaczona sygn. akt I Ns 825/04). Z faktu zabudowy nieruchomości przed jej formalnym podziałem na odrębne działki budowlane, wynikają istotne konsekwencje w sferze prawa budowlanego. W szczególności, do obiektów budowlanych wybudowanych na tej samej nieruchomości nie mogą mieć odniesienia normy odległościowe określone w § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 roku (Dz. U. z 1980 r., Nr 17, poz. 62 ze zm.). Normy te dotyczą bowiem wyłącznie sposobu sytuowania projektowanych obiektów budowlanych (budynków mieszkalnych i gospodarczych ) w odniesieniu do granic działki sąsiedniej oraz do obiektów budowlanych znajdujących się na działce sąsiedniej ( vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 15.04.1998 r. sygn. akt IVSA 814/96 – LEX nr 43362). Wobec powyższego, podniesiony przez skarżącą fakt usytuowania jej budynku i budynku inwestora w odległości mniejszej niż 8 m nie miał istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a zarzut skargi, iż kwestionowane decyzje wydane zostały z naruszeniem § 12 powołanego rozporządzenia oraz art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 Prawa budowlanego należało ocenić jako chybiony. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ustalił, że odległość od budynku S. D. do budynku znajdującego się na sąsiedniej działce oznaczonej nr 514 przekracza 8 m, a zatem istnieje możliwość legalizacji zaistniałego odstępstwa od projektu budowlanego. Organ I instancji niewadliwie przeto uchylił ostateczną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 grudnia 2000 r. nakładającą na inwestora obowiązek wykonania robót budowlanych związanych z likwidacją okien w ścianie wschodniej budynku i w oparciu o art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego stwierdził wykonanie przez inwestora obowiązku wynikającego z decyzji z dnia 29 sierpnia 2000 r., a polegającego na sporządzeniu inwentaryzacji i orzeczenia o stanie technicznym budynku. Przepisy prawa budowlanego nie mogą stanowić podstawy rozstrzygania sporów pomiędzy współwłaścicielami tej samej nieruchomości i służyć do jej podziału. Wszelkie zatem zarzuty związane ze współwłasnością nieruchomości, na której wzniesione zostały oba budynki skarżąca winna podnosić w postępowaniu o zniesienie współwłasności, które toczy się przed sadem powszechnym. Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę jako bezzasadną oddalił.