II SA/Łd 311/06

Dnia 17 października 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant asystent sędziego Beata Czyżewska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 października 2006 r. sprawy ze skargi K., K., I., Z. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] Nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz K. K., K. K., I. K., Z. K. i J. K. kwotę 500 (pięćset) złotych solidarnie tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] nr [...], znak [...] na podstawie art. 59 ust. 1, 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z art. 107 kpa odmówił K. i K. K., I. i Z. K. oraz J. K. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie obory do 49 DJP na działce o nr ewid. [...] (ob. 18), położonej w S. przy ul. A. Zdaniem organu orzekającego, teren inwestycji nie spełnia wszystkich przesłanek przewidzianych w art. 61 ust. 1 w/w ustawy. Mianowicie, nie spełnia warunku określonego w punktu 5 cytowanego przepisu, w zakresie zgodności z przepisami odrębnymi. Stosownie do treści art. 83 i 84 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią zabrania się wznoszenia obiektów budowlanych. W toku postępowania wyjaśniającego ustalono bowiem, że część działki nr [...], na której ma być realizowana inwestycja, położona jest w granicach obszaru bezpośredniego zagrożenia powodziowego. Odwołanie od tej decyzji złożyli K. i K. K., I. i Z. K., oraz J. K. domagając się ustalenia warunków rozbudowy obory oraz zbiornika na nieczystości wewnątrz obory. Ich zdaniem, 1 % prawdopodobieństwa wystąpienia powodzi (raz na 100 lat) nie powinien przeszkadzać w rozbudowie zwłaszcza, że na działce nr [...] znajdują się inne budynki włącznie z mieszkalnymi, którym nie przeszkadza położenie w dolinie zagrożonej powodzią. Odwołujący są rolnikami i utrzymują się z rolnictwa, więc rozbudowa budynku inwentarskiego jest im niezbędna dla dalszego funkcjonowania i rozwoju ich gospodarstwa rolnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 59 ust. 1 i 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium stwierdziło, że przez działkę nr [...] w obrębie 18 przy ul. A w S. przebiega strefa krawędziowa doliny rzeki Warty i Żegliny, gdzie została poprowadzona granica obszaru 1 % zagrożenia powodziowego. Granica ta została wyznaczona przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w P. w stadium określającym granice obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią na mapie w skali 1:10000 przekazanym Prezydentowi Miasta jako materiał do wykorzystania w pracach planistycznych i decyzjach administracyjnych. Co więcej, pismo RZGW w P. Inspektorat S. z siedzibą w S. potwierdza istnienie zagrożenia powodziowego dla działki objętej wnioskiem i wskazuje na obowiązek uwzględnienia tego faktu dla formułowania ograniczeń terenowych, w tym również zabudowy. W tej sytuacji, organ I instancji nie mógł rozstrzygnąć inaczej, jak tylko odmówić ustalenia warunków zabudowy. Reasumując, organ odwoławczy wskazał, iż na obszarze zagrożenia powodziowego w dolinie rzeki Warty i Żegliny przewidywana jest w przyszłości budowa wałów przeciwpowodziowych. Dopiero wówczas będzie można powrócić do kwestii zabudowy obszaru zabezpieczonego wałami przed powodzią. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi K. i K. K., I. i Z. K. oraz J. K., stwierdzili, że art. 40 ust. 3 oraz 83 ust. 2 Prawa wodnego nie wykluczają możliwości realizacji inwestycji na terenach narażonych na niebezpieczeństwo powodzi. Strony wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to, że Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, a więc jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznając sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 w/w ustawy powinien skargę oddalić. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Bada więc zaskarżone orzeczenie pod kątem wszelkich naruszeń prawa, a nie tylko wskazanych w skardze. Stosownie do treści art. 133 § 1 Sąd rozstrzyga na podstawie akt sprawy. Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych Sąd uznał, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz procedury administracyjnej. Wskazanym rozstrzygnięciem organ II instancji po rozpatrzeniu odwołania K. i K. K. , I. i Z. K. oraz J. K. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę obory do 49 DJP na działce nr [...] (obręb 18), położonej w S., przy ul. A. W toku postępowania wyjaśniającego ustalono bowiem, że teren inwestycji nie spełnia wszystkich wymagań określonych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W myśl tego przepisu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W ustalonym stanie faktycznym sprawy brak jest w ocenie SKO zgodności z przepisami odrębnymi (pkt 5 ust. 1 art. 61 ustawy), a mianowicie z art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), który zabrania wznoszenia obiektów budowlanych na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią. Powołany w sentencji decyzji, a następnie w rozważaniach tego organu art. 83 ust. 1 Prawa wodnego określa obszary potencjalnego zagrożenia powodzią. Nie odnosi się natomiast do obszarów bezpośredniego zagrożenia powodziowego, do którego zakwalifikowany został teren planowanej inwestycji. Jak wynika z pisma Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. Inspektorat S. z siedzibą w S. z dnia 5 grudnia 2005 r., działka objęta wnioskiem inwestorów znajduje się na granicy zasięgu wody o prawdopodobieństwie wystąpienia 1% - to jest raz na 100 lat (k. 3 akt administracyjnych). Położona jest więc na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodziowego. Z kolei problematyka obszarów bezpośrednio zagrożonych powodzią, unormowana została przez ustawodawcę w art. 82 Prawa wodnego. Zgodnie z tym przepisem, na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności, które mogą utrudnić ochronę przed powodzią, a w szczególności wykonywania urządzeń wodnych oraz wznoszenia innych obiektów budowlanych (ust. 2 pkt 1). W ocenie Sądu, ten właśnie przepis winien stanowić podstawę prawną zaskarżonej decyzji, a nie jak błędnie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. - art. 83 Prawa wodnego. Na marginesie podkreślić jeszcze trzeba, że organ II instancji w uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołał art. 83 ust. 1 pkt 1, choć zacytował treść art. 82 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego. Odnosząc się do prognoz dotyczących budowy zabezpieczeń przed powodzią w obszarze zagrożenia powodziowego w dolinie Warty i Żegliny, zawartych w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji, to stwierdzić należy, iż nie znajdują one oparcia w dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy. Tym samym nie można jednoznacznie ustalić w oparciu o akta administracyjne, czy i jakim celu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. faktycznie próbowało ustalić termin budowy wałów z Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł., tak jak pisało o tym w motywach decyzji. Braki dowodowe w tym zakresie nie miały jednak zdaniem składu orzekającego istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Jak zostało to już wyżej stwierdzone, organ orzekający badał w rozpoznawanej sprawie zgodność planowanej inwestycji tylko w kontekście przepisów Prawa wodnego. Nie rozważał natomiast zgodności inwestycji z innymi przepisami odrębnymi. Fakt, iż organ administracyjny stwierdził sprzeczność decyzji z przepisami Prawa wodnego, co już stanowiło dostateczną podstawę do wydania decyzji negatywnej o warunkach zabudowy, nie zwalniał go jednak z obowiązku ustalenia, czy wydaniu decyzji administracyjnej nie sprzeciwiają się jeszcze inne przepisy prawa, jak chociażby przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 r. Nr 62, poz. 627 ze zm.). Nie można bowiem pominąć tu unormowania zawartego w art. 51 tej ustawy. Z przepisu tego wynika, że sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko wymagają planowane przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek jest ustalony na podstawie ust. 2. (ust. 1 pkt 2). Obowiązek sporządzenia raportu dla takiego przedsięwzięcia stwierdza organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w drodze postanowienia, określając jednocześnie zakres raportu o oddziaływaniu na środowisko. Postanowienie wydaje się również, jeżeli organ nie stwierdzi potrzeby sporządzenia raportu (ust. 2). Takim przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, w świetle § 3 ust. 1 pkt 90 lit. "a" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), w brzmieniu na dzień wydania decyzji, dla którego można wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest chociażby chów lub hodowla zwierząt, niewymienione w § 2 ust. 1 pkt 43 w granicach administracyjnych miast, w obrębie zwartej zabudowy wsi lub na terenach objętych formami ochrony przyrody na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody – w liczbie nie niższej niż 40 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP). Mając zatem na względzie fakt, iż inwestorzy zamierzali rozbudować oborę do 49 dużych jednostek przeliczeniowych, organy I jak i II instancji nie mogły wykluczyć konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu planowanej inwestycji na środowisko. W aktach sprawy brak jest bowiem postanowienia, o którym mowa w art. 51 ustawy Prawo ochrony środowiska, z którego wynikałoby czy działka, na której miałaby zostać rozbudowana obora mieści się w granicach administracyjnych miasta S. oraz, czy dla jej realizacji konieczne jest sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko. Powyższe uchybienia świadczą o naruszeniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 77 § 1 kpa. Niezależnie od stwierdzonych wyżej błędów skład orzekający w sprawie niniejszej doszedł do wniosku, iż w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, naruszona została ogólna zasada czynnego udziału strony w postępowaniu. W myśl tej zasady organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań- art. 10 kpa. Rozumieć przez to należy nie jakieś bliżej nie określone prawo do "wypowiadania się", "wysłuchania" czy też "obrony", lecz właśnie regułę, zgodnie z którą strona ma wespół z organem możliwość kształtowania całego postępowania i wszystkich zapadających w nim rozstrzygnięć (por. Z. Janowicz - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1999, Wyd. PWN, s. 86). Obowiązki organu administracji wynikające z tej zasady obejmują więc wszystkie fazy postępowania. To znaczy: fazę wszczęcia postępowania, postępowania wyjaśniającego, etap między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a wydaniem decyzji oraz fazę wydawania decyzji. Pozbawienie strony przez organ administracji publicznej możliwości realizacji zasady czynnego udziału w postępowaniu musi być zawsze traktowane jako działanie bezprawne, sprzeczne z zasadą praworządności (art. 6 kpa). Przede wszystkim, wszczynając postępowanie z urzędu lub na żądanie jednej ze stron organ powinien stosownie do treści art. 61 § 4 kpa zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Organ administracji zobowiązany jest więc w pierwszej kolejności z urzędu ustalić, które osoby będą stronami w postępowaniu, kierując się w tym względzie przepisem art. 28 kpa i przepisami szczególnymi, a następnie powiadomić te strony o wszczęciu postępowania. Z wniosku inwestorów o ustalenie warunków zabudowy wynika, że planowana inwestycja miałaby zostać zrealizowana na działce nr [...], w bezpośredniej granicy z działką o nr ewid. 664, stanowiącą własność R. C. oraz z działką J. W. o nr ewid. [...]. Osoby te jak wynika ze zgromadzonej w toku postępowania dokumentacji nie zostały uznane przez Prezydenta Miasta S. za strony przedmiotowego postępowania. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających powiadomienie tych osób o wszczęciu postępowania administracyjnego, tak jak stanowi o tym art. 61 § 4 kpa. Brak jest również dokumentów świadczących o pouczeniu stron o prawie zapoznania się z aktami postępowania jeszcze przed wydaniem decyzji i złożenia końcowego oświadczenia. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w tezie wyroku z dnia 23 maja 2005 r. sygn. akt OSK 1618/04 (Lex nr 168098), iż mogą się zdarzyć sytuacje, w których podmioty dysponujące prawem własności lub użytkowania wieczystego sąsiedniej nieruchomości mogą być stronami postępowania dotyczącego warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Będą nimi wyłącznie wtedy, gdy oddziaływanie planowanej inwestycji będzie wykraczać poza granice nieruchomości. Podobne stanowisko NSA przedstawił zresztą w wyroku z dnia 8 września 2004 r. OSK 394/04, Lex nr 160631, czy też w wyroku z dnia 27 czerwca 2001 r. IV SA 1056/99, Lex nr 78932. Pogląd ten jest w ocenie Sądu w pełni uzasadniony. Właścicielom nieruchomości leżących w granicy z terenem przewidzianym pod inwestycję, tak jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie w przypadku działek nr [...] i [...] nie można odmówić prawa strony, nie wyjaśniając jednocześnie, czy planowana inwestycja będzie wpływała niekorzystnie na te nieruchomości. Nie można przy tym wykluczyć i takiej sytuacji, że w toku ponownie prowadzonego postępowania katalog stron tego postępowania będzie obejmować także właścicieli bądź użytkowników wieczystych innych jeszcze nieruchomości sąsiednich, aniżeli właścicieli wskazanych wyżej działek. Naruszenie omawianej zasady jest kwalifikowaną wadą procesową, która stanowi podstawę do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 kpa i uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, bez względu na to, czy stwierdzone uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. Na marginesie powyższych rozważań odnieść się jeszcze według Sądu trzeba do zarzutu skarżących, iż w rozpoznawanej sprawie właściwy organ administracji publicznej w trybie art. 83 ust. 2 Prawa wodnego mógł w drodze decyzji administracyjnej wyrazić zgodę na zwolnienie z zakazu budowy obiektów na terenie zagrożonym powodzią. Otóż, jak wynika z przytoczonych wyżej wywodów, art. 83 Prawa wodnego nie mógł stanowić w ustalonym stanie faktycznym sprawy podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Nie można jednak nie zauważyć regulacji przewidzianej w art. 82 ust. 3 pkt 1 w zw. z ust. 1 pkt 3 wskazanej ustawy. Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym przedmiotowa sprawę, z przepisów tych wynika mianowicie, że dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może w drodze decyzji na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią, obejmujących strefę przepływów wezbrań powodziowych określoną w planie zagospodarowania przestrzennego na podstawie studium, o którym mowa w art. 79 ust. 2 zwolnić od zakazów określonych w art. 82 ust. 2, w tym od zakazu wznoszenia innych obiektów budowlanych. A contrario, jeżeli dla danego terenu, na którym miałaby zostać zrealizowana inwestycja nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, tak jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, to powyższe kwestie winien rozstrzygać organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, biorąc pod uwagę ustalenia studium określonego w art. 79 ust. 2, a to stosownie do zapisu art. 84 Prawa wodnego. Konkludując, postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie decyzji odmawiającej K. i K. K., I. i Z. K. oraz J. K. ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji przeprowadzone zostało wadliwie i nierzetelnie. Prowadząc ponownie postępowanie administracyjne, organ administracji publicznej winien mieć na uwadze powyższe wywody, tak by w rezultacie wydać rozstrzygnięcie zgodne zarówno z przepisami prawa materialnego jak również procesowego. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a", "b" i "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach postępowania, Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy. Biorąc pod uwagę charakter rozstrzygnięcia zawartego w kwestionowanej decyzji, Sąd nie orzekał w myśl art. 152 cytowanej ustawy.