II SA/Łd 311/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. LS Postanowieniem z dnia [...], Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania M.W. od decyzji wydanej z upoważnienia Marszałka Województwa [...] przez Dyrektora Regionalnego Centrum Polityki Społecznej w Ł. z dnia [...], Nr [...] w sprawie świadczeń rodzinnych na dziecko: M.W., działając na podstawie przepisu art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez M.W. W uzasadnieniu powyższego postanowienia wskazano, iż decyzją z dnia [...], Nr [...], działając z upoważnienia Marszałka Województwa [...], Dyrektor Regionalnego Centrum Pomocy Społecznej w Ł. orzekł o odmowie przyznania M.W., w okresie od dnia 25 października 2007 r. do dnia 31 sierpnia 2008 r., prawa do świadczeń rodzinnych na M.W. i uznał świadczenia pobrane w okresie od dnia 1 listopada 2007 r. do dnia 30 czerwca 2008 r. za nienależne, a także "przypisał" do zwrotu kwotę 1.744,00 zł. wraz z ustawowymi odsetkami. Dalej organ wskazał, iż decyzja ta została doręczona stronie w dniu 4 grudnia 2008 r. w K., w miejscu jej zamieszkania, pod adresem wskazywanym we wszelkiej korespondencji kierowanej do urzędu. Pismem datowanym: 26 grudnia 2008 r., decyzję powyższą zaskarżyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. M.W.. Odwołanie nadane zostało w dniu 27 grudnia 2008 r. w placówce pocztowej. Następnie organ podniósł, iż zgodnie z treścią art. 129 par. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Natomiast zgodnie z przepisem art. 57 par. 1 tejże ustawy, jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, to przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Zgodnie z powyższymi ustaleniami organ wskazał, że skoro kwestionowana decyzja doręczona została w dniu 4 grudnia 2008 r., to tym samym termin do jej zaskarżenia upłynął w dniu 18 grudnia 2008 r.. Dalej w uzasadnieniu podano, że zgodnie z treścią art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia, a postanowienie w tym przedmiocie jest ostateczne. W dniu 20 marca 2009 r. M.W. wniosła skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zarzucając naruszenie przepisu: 1) art. 40 par. 1 k.p.a., w związku z art. 41 par. 1 i 2 k.p.a. przez uznanie, że decyzja Dyrektora Regionalnego Centrum Pomocy Społecznej w Ł. z dnia [...] została skutecznie doręczona w dniu 4 grudnia 2008 r. na adres zamieszkania skarżącej w K., podczas gdy skarżąca informowała organ, że będzie przebywać w Holandii i na ten adres w dniu 19 grudnia 2008 r. otrzymała decyzję, od której następnie wniosła odwołanie. 2) art. 8 k.p.a., który nakłada na organ administracji publicznej obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Zdaniem skarżącej powyższe naruszenia prawa godzą w jej interesy prawne bowiem poprzez stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania skarżącej odebrano możliwość dochodzenia swych praw. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do merytorycznego rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Ł.. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż decyzją z dnia [...] Dyrektor Regionalnego Centrum Pomocy Społecznej w Ł. orzekł o odmowie przyznania skarżącej w okresie od dnia 25 października 2007 r. do dnia 31 sierpnia 2008 r. prawa do świadczeń rodzinnych na syna M.W., uznał świadczenia pobrane w okresie od dnia 1 listopada 2007 r. do dnia 30 czerwca 2008 r. za nienależne i "przypisał" do zwrotu kwotę 1.744,00 zł wraz z odsetkami ustawowymi. Dalej skarżąca podała, iż powyższa decyzja została wysłana na jej adres zamieszkania w Polsce, mimo iż informowała organ, że będzie przebywać w Holandii, podając jednocześnie adres, na który należy kierować korespondencję. Odbiór decyzji wysłanej na adres w Polce pokwitowała babcia skarżącej w dniu 4 grudnia 2008 r. Natomiast decyzję wysłaną na adres w Holandii skarżąca otrzymała osobiście w dniu 19 grudnia 2008 r.. Skarżąca podała, że wobec złożenia przez nią odwołania w dniu 27 grudnia 2008 r. nie sposób zgodzić się ze stwierdzeniem zawartym w zaskarżonym postanowieniu, że doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania, gdyż termin ten upływał dopiero w dniu 2 stycznia 2009 r.. Skarżąca nie podzieliła poglądu organu administracji zawartego w zaskarżonym postanowieniu, że decyzja została doręczona prawidłowo w dniu 4 grudnia 2008 r., a termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 18 grudnia 2008 r. Zgodnie bowiem z treścią art. 40 par. 1 k.p.a. pisma doręcza się stronie, na której, zgodnie z art. 41 par. 1 k.p.a., ciąży obowiązek informowania organu o zmianie adresu. Dopiero zaniedbanie przez stronę tego obowiązku powoduje, że doręczenie pisma pod dotychczasowy adres ma skutek prawny (art. 41 par. 2 k.p.a.). Rozumując a contrario w przypadku spełnienia przez stronę obowiązku poinformowania organu administracji o zmianie adresu zamieszkania, wysłanie pisma przez ten organ pod dotychczasowy adres skutku prawnego nie odnosi. Skarżąca podkreśliła, że wobec dopełnienia przez nią obowiązku poinformowania o zmianie adresu zamieszkania, uznać należy, że nadanie decyzji na dotychczasowy adres nie odnosi skutku prawnego, a zatem odwołanie od decyzji otrzymanej dnia 19 grudnia 2008 r. wysłane drogą pocztową dnia 27 grudnia 2008 r. zostało wniesione w terminie i powinno zostać merytorycznie rozpatrzone. W przeciwnym przypadku należałoby – zdaniem skarżącej – zadać sobie pytanie o sens wysyłania decyzji na wskazany przez skarżącą adres w Holandii. Dalej skarżąca podała, że zgodnie z treścią art. 8 k.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Postępowanie organu administracji w mniejszej sprawie nie tylko nie spełnia wyżej określonego obowiązku, lecz poprzez działanie niezgodne z prawem zaufanie obywateli do organów państwa podważa. W odpowiedzi na powyższą skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie wskazując, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...], Nr [...] została doręczona skarżącej w dniu 4 grudnia 2008 r., w miejscu jej zamieszkania. Odbiór decyzji potwierdzony został przez dorosłego domownika – matkę strony. Odwołanie od powyższej decyzji skarżąca nadała w placówce pocztowej w dniu 27 grudnia 2008 r., a mając na względzie treść art. 129 par. 2 k.p.a. zaskarżonym postanowieniem z dnia [...], Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Odnosząc się do argumentów skargi organ podtrzymał swe stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Dodatkowo wskazał, że w toku postępowania strona – jako miejsce doręczeń – wskazywała adres w K.. W żadnym z pism znajdujących się w aktach sprawy, strona nie wnosiła o przesyłanie korespondencji na jakikolwiek inny adres, nie kwestionowała także prawidłowości doręczeń pod adresem w K. Zgodnie natomiast z treścią art. 41 k.p.a. w przypadku zmiany adresu, strona zobowiązana jest o fakcie tym powiadomić organ prowadzący postępowanie. W razie zaniedbania tego obowiązku, pisma doręcza się pod adresem dotychczasowym. W dniu 12 maja 2009 r. skarżąca skierowała do tutejszego sądu pismo, w którym między innymi wskazała, iż nie jest prawdą, że decyzję organu pierwszej instancji odebrała w Polsce jej matka. Skarżąca podała po raz kolejny, iż decyzję tą odebrała jej babka, która nie jest jej domownikiem, w rozumieniu przepisów o doręczeniach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), (w skrócie: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 par. 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie przejmuje zatem sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz jedynie dokonuje oceny działalności organu orzekającego z punktu widzenia kryterium legalności. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonym postanowieniu tego rodzaju uchybień, które nie pozwalają na jego pozostawienie w obrocie prawnym. Nie budzi wątpliwości prawidłowość przytoczonych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia regulacji prawnych odnoszących się do terminu i sposobu zaskarżenia odwołaniem decyzji organu pierwszej instancji. W tym zakresie nie ma kontrowersji pomiędzy organem administracji, a skarżącą. Rozbieżność pojawia się natomiast w kwestii sposobu doręczenia skarżącej decyzji organu pierwszej instancji. Analizując stan faktyczny tyczący tej kwestii wskazać należy na okoliczności nie budzące wątpliwości. Otóż Marszałek Województwa [...] wydając w dniu [...] swą decyzję jako organ pierwszej instancji, zdecydował o jej doręczeniu skarżącej na dwa adresy: w K. w Polsce oraz w G. w Holandii. Nadto w aktach postępowania znajduje się oświadczenie skarżącej z dnia 29 czerwca 2008 r., z którego wynika, iż od dnia 25 października 2007 r. przebywa w Holandii. W nagłówku tegoż pisma skarżąca jednocześnie podała swój adres w Polsce. Ponadto organ pierwszej instancji dysponował dwoma dokumentami Urzędu Miasta G. w Holandii, w których wskazano, iż od dnia 25 października 2007 r. skarżąca zamieszkuje w G. w Holandii. Należy również zwrócić uwagę na to, że już po tym, jak w dniu 29 czerwca 2008 r. skarżąca złożyła oświadczenie o swym pobycie w Holandii, Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w K. wydał dwa rozstrzygnięcia, które podlegały doręczeniu skarżącej. Doręczone one zostały na adres w K. i – jak wskazuje organ odwoławczy – prawidłowość dokonanego wówczas doręczenia nie była kwestionowana przez skarżącą. Nie bez znaczenia jest również i to, że organ pierwszej instancji przesyłając do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. odwołanie skarżącej wskazał, że zamieszkuje ona w Holandii i to właśnie w związku z tym faktem ubiega się o prawo do holenderskich świadczeń rodzinnych. Analiza powyższych okoliczności wskazuje, iż skarżąca do czasu wydania decyzji przez organ pierwszej instancji nie określiła w sposób jednoznaczny gdzie winna zostać jej doręczana korespondencja związana z załatwieniem jej wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych na syna M.W. Tak więc gołosłowne są jej twierdzenia o tym, iż wskazała organowi administracji swój adres w Holandii jako miejsce, do którego winna być kierowana korespondencja związana z wnioskiem o przyznanie świadczeń rodzinnych. Jedyne znajdujące się w aktach sprawy oświadczenie skarżącej pochodzące z dnia 29 czerwca 2008 r. nie tylko nie wskazuje adresu w Holandii, na który winna być kierowana korespondencja, ale wręcz wskazuje adres w Polsce. Zatem za bezzasadne uznać należy zarzuty skarżącej odnoszące się do naruszenia zasady postępowania określonej w przepisie art. 8 k.p.a.. Skoro skarżąca nie określiła w jasny i jednoznaczny sposób gdzie ma być doręczana kierowania do niej korespondencja, to wysyłanie jej przez organ na wszystkie znane mu adresy nie stanowi naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Tak więc skoro organ pierwszej instancji nie wezwał skarżącej do jednoznacznego wypowiedzenia się co do adresu, na który winna być kierowana wszelka korespondencja w tej sprawie, to należy zaakceptować jego działania zmierzające do doręczenia skarżącej wydanej decyzji na każdy ze znanych mu adresów. Zgodnie bowiem z przepisem art. 42 par. 1 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Skoro skarżąca w swym oświadczeniu z dnia 29 czerwca 2008 r. podała, iż nie jest osobą czynną zawodowo, to organowi nie pozostało nic innego jak tylko dokonać doręczenia wydanej decyzji na znane organowi adresy jej miejsc zamieszkania. W takiej sytuacji nie budzi wątpliwości konstatacja, iż doręczenie skarżącej decyzji organu pierwszej instancji na którykolwiek z dwóch adresów mogło być prawnie skuteczne. Prawidłowy jest zatem pogląd przyjęty przez organ odwoławczy, że doręczenie decyzji organu pierwszej instancji na adres w Polsce było działaniem zgodnym z prawem. W takiej sytuacji wyjaśnienia wymaga kwestia skuteczności doręczenia dokonanego na adres w K.. Przepis art. 43 k.p.a. stanowi, że w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Analiza zwrotnego poświadczenia odbioru przesyłki zawierającej decyzję organu pierwszej instancji prowadzi do wniosku, iż skarżąca przesyłki tej nie odebrała osobiście. Zrobiła to inna osoba w dniu 4 grudnia 2008 r.. Pomimo tego faktu organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu stwierdził, że "decyzja została doręczona stronie w dniu 04.12.2008 r. w miejscu jej zamieszkania". Powyższa konstatacja organu zupełnie pomija brzmienie wskazanego powyżej przepisu art. 43 k.p.a.. Wszak aby doręczenie dokonane w toku postępowania administracyjnego było skuteczne, w przypadku nieobecności adresata, to winno być dokonane do rąk dorosłego domownika, jeżeli podjął się on oddania pisma adresatowi. Natomiast zaskarżone postanowienie w ogóle nie czyni jakichkolwiek ustaleń na okoliczność tego czy osoba, która za skarżącą odebrała przesyłkę była dla skarżącej dorosłym domownikiem. Stosownie do treści art. 7 i art. 77 par. 1 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej winny stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a nadto obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Skoro w realiach niniejszej sprawy nie nastąpiło ustalenie okoliczności uzasadniających uznanie prawidłowości doręczenia dokonanego w dniu 4 grudnia 2008 r., to nie można twierdzić, że organ odwoławczy w sposób rzetelny wywiązał się z obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego niezbędnego dla uznania prawidłowości powyższego doręczenia. Brak powyższego ustalenia uniemożliwia uznanie prawidłowości doręczenia dokonanego na adres w K. Skoro zaś to właśnie doręczenie był zdarzeniem, od którego organ odwoławczy liczył termin do wniesienia odwołania i wywnioskował, że odwołanie wpłynęło z przekroczeniem zakreślonego dla tej czynności terminu, to kwestionując prawidłowość założeń, które doprowadziły organ odwoławczy do stwierdzenia uchybienia powyższego terminu, należało wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżone postanowienie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie przepisu art. 145 par 1 pkt 1, lit. "c", p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie uznając, iż nieprawidłowe zastosowanie w niniejszej sprawie wskazanych powyżej norm postępowania administracyjnego miało istotny wpływ na wydane postanowienie. A.G.