II SA/Łd 312/03

Dnia 10 grudnia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj, Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Referendarz sądowy Magdalena Sieniuć, po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi Z. S. na decyzję [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [..] Nr [..] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [..], Nr [..], 2/ zasądza od [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz Z. S. kwotę 10 (dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępo- wania; 3/ stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [..], Nr [..], [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu odwołania Z. S., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [..], znak: [..], którą umorzono postępowanie w sprawie budowy sieci cieplnej wraz z węzłem cieplnym w systemie rur preizolowanych w budynku wielorodzinnym [..] Spółdzielni Mieszkaniowej w S, przy ul. A , utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. Postępowanie zostało wszczęte z inicjatywy Z. S.. Zarzucił on, iż roboty remontowo-budowlane prowadzone przez [..] Spółdzielnię Mieszkaniową, wykonywane są niezgodnie z przepisami prawa budowlanego, stwarzając zagrożenie dla zdrowia i mienia lokatorów budynku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. na podstawie przeprowadzonych oględzin stwierdził, iż roboty budowlano-remontowe prowadzone są zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę. Przebieg sieci cieplnej przez środek piwnicy Z. S., na wysokości 196 cm od posadzki do spodu izolacji cieplnej, nie został zakwestionowany przez organ zatwierdzający dokumentację techniczną przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Brak jest zatem podstaw do kwestionowania legalności działań inwestora. W odwołaniu od tej decyzji, Z. S. zarzucił, iż ciepłociąg wysokotemperaturowy i wysokociśnieniowy przeprowadzony jest w piwnicy na wysokości 194 cm, a w korytarzu na wysokości 196 cm. Wysokość drogi ewakuacyjnej w korytarzu ogólnodostępnym powinna zaś wynosić 220 cm a nie 196 cm. Ponadto podniósł, iż stwierdzenie prawomocności decyzji o pozwoleniu na budowę ciepłociągu nastąpiło w ciągu 1 dnia. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął, iż w sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 106 z 2000 r., poz. 1126 ze zm.) uprawniające do podjęcia jakichkolwiek działań. Roboty prowadzone były zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Objęta postępowaniem sieć ciepłownicza jest siecią niskotemperaturową wykonywaną w systemie rur preizolowanych. Sieć ta nie jest także siecią wysokociśnieniową. Przyjęty system izolacji termicznej (rury preizolowane) jest bezpieczny dla użytkowników, skutecznie chroniącym przed stratami ciepła, uszkodzeniami mechanicznymi i oparzeniami (z wyłączeniem wandalizmu osób postronnych) i nie zagraża bezpieczeństwu użytkowania piwnic. W przypadku awarii chroniona jest zaworami odcinającymi. Wysokość przejść pod instalacjami, zgodnie z § 97 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie (Dz.U. z dnia 8 lutego 1995 r. - jak podano w treści uzasadnienia decyzji) powinna wynosić minimum 1,9 m. W rzeczywistości wynosi ona 1,94 - 1,96 m. Wysokość dróg ewakuacyjnych, stosownie do § 242 ust. 3 wymienionego rozporządzenia nie może być mniejsza niż 2,20 m. Liczona jest ona w świetle konstrukcji (od stropu do posadzki) i wynika ona w konkretnej sprawie z wysokości piwnicy. Wysokość przejść pod przewodami instalacyjnymi, jak wskazano wyżej, winna wynosić w świetle 1,90 m. Brak było, wobec powyższych okoliczności, podstaw do uwzględnienia odwołania. W skardze złożonej do Sądu, Z. S. wnosił o uchylenie przytoczonej wyżej decyzji administracyjnej. Zarzucił, iż wykonany rurociąg w piwnicach lokatorów i na korytarzu piwnicy (stanowiącym drogę ewakuacyjną) nie jest wykonany w systemie rur preizolowanych, zgodnie z zatwierdzonym projektem. Brak jest zabezpieczenia rurociągu na wypadek wzrostu ciśnienia w sieci i spowodowania poparzenia lub śmierci lokatorów wskutek pęknięcia rurociągu. Nie jest też zachowana bezpieczna wysokość na drodze ewakuacyjnej (korytarza piwnicy) zgodnie z § 242 ust. 3 i § 97 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa (Dz.U. Nr 15 z 1999 r.). Zdaniem skarżącego, organ nadzoru budowlanego naruszył przepis art. 84a ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i nie ujawnił naruszenia przez inwestora przepisu art. 36a wymienionej ustawy. W odpowiedzi na skargę [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., wnosił o jej oddalenie. Podniósł, iż zgodnie z projektem w budynku przewidziane zostało, iż ciepłociąg wykonany będzie z rur stalowych z izolacją ze sztucznej pianki poliuretanowej. Zarzut, iż nie został on wykonany z rur preizolowanych, nie jest zatem zasadny. Rurociąg został przez wykonawcę zamocowany na wysokości 1,96 m, zgodnie z projektem. Takie usytuowanie zgodne jest z treścią § 97 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia. Umorzenie postępowania było zatem uzasadnione. Sąd Wojewódzki zważył, co następuje: Zarzutom podniesionym w skardze nie można odmówić częściowo zasadności. W ocenie Sądu, sprawa bowiem nie została wystarczająco wyjaśniona, co do zgodności prowadzonych robót budowlanych przez [..] Spółdzielnię Mieszkaniową, z przepisami prawa budowlanego. Zgodnie z treścią § 97 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 140 ze zm.), obowiązującego w dacie wydania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych, wysokość przejść pod przewodami instalacyjnymi powinna wynosić w świetle co najmniej 1,9 m, z wyjątkiem wypadków, o których mowa w § 242 ust. 3. Zaś w myśl tego paragrafu wysokość dróg ewakuacyjnych nie może być mniejsza niż 2,2 m, natomiast przejścia, drzwi lub lokalnego obniżenia - 2 m. W świetle przytoczonych unormowań, organ nadzoru budowlanego winien zatem jednoznacznie wypowiedzieć się, czy usytuowanie ciepłociągu na wysokości 194-196 cm od poziomu posadzki w korytarzu piwnicy budynku mieszkalnego jest zgodne, czy też niezgodne z wymienionymi przepisami zwłaszcza, iż skarżący zarzut niezgodności podnosił w odwołaniu. Stwierdzenie, iż takie rozwiązanie zostało przyjęte w zatwierdzonym projekcie technicznym, nie przesądza o zgodności jego z przepisami prawa budowlanego. Należy zauważyć także, iż organy orzekające w sprawie w ogóle nie wypowiedziały się w swych rozstrzygnięciach czy korytarz, w którym umieszczono rury ciepłociągu jest drogą ewakuacyjną, czy też nie. Należy podnieść ponadto, iż pisząc w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o wysokości na jakiej rurociąg został usytuowany od poziomu posadzki korytarza, organ II instancji podał, iż jest on wykonany z rur preizolowanych. Tymczasem z załączonych do akt dokumentów (projektu technicznego) wynika, iż wewnątrz budynku rurociąg wykonany jest z rur stalowych osłoniętych pianką poliuretanową. Fakt ten został dodatkowo potwierdzony w treści złożonej odpowiedzi na skargę. Świadczyć to może o tym, iż w dacie orzekania przez organ administracji stan faktyczny sprawy nie był należycie ustalony, bądź nie był należycie rozważony i oceniony z punktu widzenia zgodności z obowiązującym prawem. Nie można także zaakceptować stanowiska organu II instancji, iż sprawa na etapie wykonywania robót budowlanych, może być przez organ nadzoru budowlanego rozpatrzona wyłącznie pod kątem zgodności ich z udzielonym pozwoleniem na budowę. Oznaczałoby to, iż nawet w przypadku oczywistego naruszenia przepisów prawa budowlanego (przede wszystkim techniczno-budowlanych) przy udzielaniu pozwolenia na budowę, które mogłoby doprowadzić do zagrożenia zdrowia, życia lub mienia, organ nadzoru budowlanego, który poczyniłby takie ustalenia, nie mógłby podejmować żadnych działań, gdyby realizacja robót budowlanych odbywała się zgodnie z wadliwym pozwoleniem na budowę. Zgodnie z treścią art. 84a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r., Nr 106 poz. 1126 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, organ nadzoru budowlanego sprawuje kontrolę zgodności wykonywanych robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Kontrolując stosowanie przepisów prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego uprawnione są do badania prawidłowości postępowania administracyjnego przed organami administracji architektoniczno-budowlanej oraz wydawanych w jego toku decyzji i postanowień. Stosownie zaś do treści art. 84b ust. 3 omawianej ustawy, w przypadku ustalenia przez organy nadzoru budowlanego, że zachodzą okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania albo stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez organ architektoniczno-budowlany, właściwy organ wznawia lub wszczyna z urzędu postępowanie. Oczywiście dopuszczalne są odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. Materię tę reguluje przepis art. 9 prawa budowlanego. Wynika z niego jednoznacznie, iż udzielenie zgody na odstępstwo od tych przepisów, następuje w drodze postanowienia. Brak takiego postanowienia, niewątpliwie może stanowić podstawę do wznowienia postępowania w sprawie udzielonego pozwolenia na budowę. Podnieść należy również, iż stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsce naruszenie przepisu art. 50 ust. 1 prawa budowlanego, nie znajduje wystarczającego oparcia w ustaleniach i rozważaniach poczynionych przez organ orzekający. Usytuowanie ciepłociągu w korytarzu piwnicy, na wysokości poniżej 2 m, gdyby korytarz ten w rzeczywistości był drogą ewakuacyjną, powinno było być zakwalifikowane jako naruszenie powołanego wyżej § 242 ust. 3 rozporządzenia, chyba że korytarz byłby odpowiednio szeroki. W zakresie tym, jak wyżej powiedziano, brak jest w sprawie odpowiednich ustaleń. Odnosząc się do zarzutów skargi, dotyczących parametrów technicznych ciepłociągu i jego izolacji, stwierdzić należy, iż nie są one trafne. Z treści projektu technicznego wynika bowiem, że rurociąg w budynku jest niskotemperaturowy i niskociśnieniowy i nie powinien być wykonany w systemie rur preizolowanych (chociaż co innego wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Niezależnie od trafności podniesionych zarzutów, organ orzekający w sprawie winien się jednak wypowiedzieć co do zgodności z prawem stosowania izolacji z pianki poliuretanowej wewnątrz budynku. Argumentacja, iż rurociąg wykonany jest z rur preizolowanych, nie odpowiada bowiem stanowi rzeczywistemu. Z powyższego wynika także, iż zarzut naruszenia art. 36a prawa budowlanego (odstępstwo od wykonania rurociągu w innym systemie niż rury preizolowane) również nie jest trafny. Rurociąg wykonany jest bowiem zgodnie z pozwoleniem na budowę. Odnośnie zarzutu "uprawomocnienia" decyzji o pozwoleniu na budowę w ciągu jednego dnia, to słusznie podniósł organ nadzoru budowlanego, iż nie jest on władny wypowiadać się w tym przedmiocie. Jedynym uczestnikiem postępowania o pozwolenie na budowę była [..] Spółdzielnia Mieszkaniowa, która złożyła oświadczenie, iż nie będzie od pozytywnej dla siebie decyzji wnosić odwołania. Tym samym, zgodnie z treścią art. 130 § 4 kpa, decyzja mogła podlegać wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania. Odrębnym zagadnieniem jest natomiast, czy krąg uczestników postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę był należycie ustalony. Kwestia ta nie może być jednak przedmiotem oceny i rozważań w niniejszym postępowaniu. Sąd nie jest także uprawniony do nadania sprawie dalszego biegu i doprowadzenia do wykonania robót gwarantujących bezpieczeństwo użytkowania bloku, o co między innymi wnosił skarżący. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sądy administracyjne nie przyznają zatem uprawnień ani nie nakładają obowiązków wynikających z przepisów prawa materialnego. Kontrolują jedynie, czy zaskarżone akty administracyjne zostały wydane przez organy administracji zgodnie z prawem czy też nie. W razie stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonego aktu, eliminują go z obrotu prawnego poprzez jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności, jeżeli spełnione zostaną przesłanki do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Niezależnie od tego, że część zarzutów i wniosków skarżącego okazała się nietrafna, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W toku załatwiania sprawy organy administracji dopuściły się bowiem naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 105 § 1 i art. 107 § 3 kpa, a nadto wymienionych wyżej przepisów prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135, art. 200 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) orzekł jak w sentencji wyroku.