II SA/Łd 312/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2010 r. sprawy ze skargi S. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego S. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] roku nr [...] Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg i Transportu z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł. na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2007 roku, Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 roku, Nr 80, poz. 717), art. 106 § 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 roku nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie obsługi komunikacyjnej dla inwestycji planowanej na działce ew. [...], obręb [...] w Ł. przy ul. P. [...], postanowił nie uzgadniać projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego parterowego, częściowo podpiwniczonego, z poddaszem mieszkalnym i z garażem, przyłącza energetycznego, wodociągowego i gazowego, przydomowej oczyszczalni ścieków o przepustowości do 5m³ oraz zjazdu indywidualnego z ulicy P., przewidzianej do realizacji na działce nr [...] obręb [...] w Ł. W uzasadnieniu organ podniósł, iż nieruchomość przewidziana do zagospodarowania przylega bezpośrednio do pasa drogowego jednej drogi publicznej – ulicy P., która jest drogą klasy Z (zbiorcza). Wskazał jednocześnie, iż działka nr [...] powstała wskutek podziału, a właściciel dokonując tego podziału powinien był zapewnić dojazd do działki nr [...] poprzez wytyczenie drogi wewnętrznej bądź ustalając drogę konieczną. Organ uznał, iż na działce nr [...] istnieje wydzielona część, która – zdaniem organu – ma służyć obsłudze komunikacyjnej działek: nr [...] i nr [...]. Ponadto organ podniósł, że odmowa uzgodnienia jest podyktowana także planowaną rozbudową ulicy P. do klasy G2/2 (główne dwie jezdnie po dwa pasy ruchu) i z tego powodu należy zapewnić odpowiednie parametry techniczne dla tej ulicy w stanie istniejącym i docelowym. Organ powołał się na § 9 ust. 1 pkt 4 i 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie argumentując, że na drogach klasy G i Z należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów. W terminie przewidzianym prawem zażalenie złożył S. B., wskazując, że gdy nabywał działkę nr [...] to był przeświadczony, iż będzie ona miała zapewnioną obsługę komunikacyjną od ul. P. Wskazał też, że z księgi wieczystej ani umowy sprzedaży działki nic innego nie wynikało. Skarżący uważał, że jego sprawa stanowi szczególny przypadek, gdy zjazd z drogi klasy Z jest możliwy, chociaż co do zasady należy ograniczać liczbę zjazdów na takiej drodze. Jednocześnie podniósł, iż jego sąsiedzi naprzeciw mają zjazd z ulicy P. Po rozpoznaniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia [...] roku nr [...] utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał przepisy: art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 106 i art. 144 K.p.a., art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. W uzasadnieniu organ II instancji argumentował, iż uzgodnienie jest formą zajęcia stanowiska – wyrażania zgody na konkretną treść rozstrzygnięcia – przez organ uzgodnieniowy. Organ na podstawie materiału dowodowego stwierdził, iż ulica P. jest drogą klasy Z, a fakt ten ma wpływ na rozstrzygnięcie w świetle treści § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Organ zauważył, iż nieruchomość skarżącego przylega do drogi publicznej, czyli ma dostęp w rozumieniu fizycznym, jednak z punktu widzenia zapewnienia możliwości obsługi komunikacyjnej przez zjazd na drogę publiczną takie rozwiązanie nie znajduje akceptacji organów. W ocenie organu możliwy jest inny sposób skomunikowania działki skarżącego z droga publiczną – poprzez inną działkę lub drogę wewnętrzną. Ponadto, wskazano w uzasadnieniu, iż sporna inwestycja służyć będzie potrzebom indywidualnym, a nie zbiorowym, zaś zarządca drogi jest zobowiązany do dbania o ład i bezpieczeństwo komunikacyjne i nie jest możliwe zapewnienie dla każdego obiektu zjazdu na drogę publiczną. Powyższe postanowienie zaskarżył w terminie ustawowym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi S. B.: wniósł o uchylenie rozstrzygnięć obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Skarżący zarzucił naruszenie: - art. 7, art. 11, art. 11 § 1 K.p.a. poprzez nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i kierowaniu się poszanowaniem interesów tylko jednej ze stron postępowania; - art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez jego zastosowanie, podczas gdy w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 29 ust. 4 tej ustawy; - § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Skarżący podniósł, iż organy nie wykazały z jakim niebezpieczeństwem wiąże się zlokalizowanie zjazdu bezpośrednio do jego działki i jaki wpływ na wpływ na bezpieczeństwo ma skomunikowanie poprzez ulicę A. Skarżący powołał się na niemożliwość skomunikowania jego działki poprzez drogę konieczną przez działkę sąsiada jak i na ryzyko, jakie niesie ze sobą takie rozwiązanie (bowiem byłby to wąski pas ziemi). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i stanął na stanowisku, iż w sprawie nie ma zastosowania art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, gdyż przedmiotem postępowania jest nie budowa zjazdu a kwestia uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla postanowienie w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie wydania postanowienia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach /art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a./. Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Może również zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Sąd jest zatem uprawniony do oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, nawet wówczas gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznając sprawę w tak zakreślonych ramach stwierdził, iż zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przedmiotem niniejszego postępowania jest legalność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] roku nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie organu I instancji odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie obsługi komunikacyjnej dla inwestycji planowanej na działce ew. [...], obręb [...] w Ł. przy ul. P. [...]. Podstawą prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia są w szczególności przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej u.p.z.p. Po myśli art. 53 ust. 4 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Ustawodawca w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. wyraźnie wskazał, że uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., a to z kolei oznacza to, że od uzgodnienia wydanego w formie postanowienia strony mogą wnieść zażalenie na mocy art. 106 § 5 K.p.a. Jeżeli zatem przyznano stronom prawo zaskarżania tych postanowień to należy je doręczać wszystkim stronom postępowania w sposób wskazany w art. 53 ust. 1 u.p.z.p. Należy podkreślić, iż pozbawienie stron postępowania w sprawie warunków zabudowy udziału w postępowaniu uzgodnieniowym – tak jak miało miejsce w kontrolowanym postępowaniu - skutkuje pozbawieniem tych stron skutecznej możliwości kwestionowania ustaleń decyzji w postępowaniu odwoławczym i następnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym wobec tych ustaleń decyzji, które wynikają z ostatecznych postanowień wydanych w postępowaniach uzgodnieniowych. Ponadto Sąd dostrzega, że przekazany do uzgodnienia projekt decyzji nie spełnia wymogów, jakie ustawodawca ustanowił w art. 60 ust. 4 u.p.z.p.. Wskazany przepis stanowi że sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Znajdujący się zaś w aktach sprawy projekt decyzji został podpisany przez inspektora, bez wskazania czy posiadana on wymagane ustawą uprawnienia. Co więcej załączony projekt decyzji o warunkach zabudowy nie zawiera analizy, zaś załącznik graficzny nie został podpisany. Okoliczność ta tym bardziej wzbudza wątpliwości Sądu, że jest dostrzegalna rozbieżność pomiędzy projektem decyzji (ustalającej warunki dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego) oraz załączoną mapą (która wskazuje projektowany budynek mieszkalny dwurodzinny). Warto podkreślić, że organ występuje o dokonanie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora i przekazuje projekt decyzji o warunkach zabudowy wraz załącznikami, bowiem uzgodnienie aktu polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia. Wszak zgodnie z treścią §9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 roku, nr 164, poz. 1588) wyniki analizy, przeprowadzanej w postępowaniu dot. ustalenia warunków zabudowy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy). W badanej sprawie powstają wątpliwości czy uzgodnienie mogło być dokonane wystarczająco wnikliwie, skoro przedstawiony projekt decyzji o warunkach zabudowy nie miał formy wymaganej prawem. Niezależnie od powyżej poruszonych kwestii należy podnieść, iż przepis § 9 ust. 1 pkt 4 i 5 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w części stanowiącej, że: "należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę" ma charakter postulatywny, a zatem organ rozstrzyga w tej kwestii w ramach uznania administracyjnego, co wymaga precyzyjnych ustaleń i uzasadnienia stanowiska organu w sposób umożliwiający jego kontrolę. Należy przy tym podkreślić, że uznanie administracyjne nie może oznaczać dowolności postępowania administracyjnego. Podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych. Przede wszystkim należy rozważyć te okoliczności, które odnoszą się do warunków technicznych zjazdów indywidualnych określonych w § 77 i § 79 i do tych warunków odnieść twierdzenia wnioskodawcy na okoliczność niezbędności budowy zjazdu z działki. Zatem z uwagi na to, że zgodnie z art. 8 K.p.a., organy administracji państwowej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli a jednocześnie wymaga się, aby organy wskazały w rozstrzygnięciu uzasadnienie prawne i faktyczne (art. 107 K.p.a.) nie do przyjęcia jest sytuacja, gdy organ II instancji nie odniósł się do argumentu strony podniesionego w zażaleniu, a dotyczącego faktu, że sąsiedzi skarżącego mają zjazdy od strony ulicy P. Sąd nie neguje, iż dokonując uzgodnienia, w kwestii możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą wynikającą z planowanej inwestycji organ - zarządca drogi winien kierować się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Nie budzi sprzeciwu, iż to ta właśnie przesłanka stanowi podstawowe kryterium oceny możliwości włączenia ruchu samochodowego z mającej powstać inwestycji do ruchu drogowego i niedopuszczalnym jest jej przedkładanie nad interes jednostki. Jednak powyższe rozważanie muszą być wyraźnie przedstawione w motywach rozstrzygnięcia i utwierdzić stronę, iż jej żądanie zostało wnikliwie rozpatrzone. W ocenie Sądu jednak zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez jego zastosowanie, podczas gdy w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 29 ust. 4 tej ustawy nie znajduje akceptacji. Należy wyjaśnić, iż art. 29 ust. 4, stanowiący, że ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony, należy odczytywać łącznie z treścią ust. 1 tego przepisu – tylko wtedy, bowiem można dostrzec, że omawiane przepisy dotyczą postępowania w sprawie budowy lub przebudowy zjazdu, które zgodnie z ustawą należy zakończyć wydaniem zezwolenia w drodze decyzji administracyjnej. Jednak przedmiotem kontrolowanego przez Sąd postępowania nie jest budowa lub przebudowa zjazdu a uzgodnienie przez zarządcę drogi w trybie art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. W tym właśnie przypadku – t.j. postępowania uzgodnieniowego na gruncie ustawy o planowaniu u zagospodarowaniu przestrzennym – stosować należy art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, bowiem to ten przepis określa właściwy tryb uzgadniania zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w odniesieniu do możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji zobligowany będzie uwzględnić poczynione wyżej uwagi i przeprowadzić postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy zgodnie obowiązującymi w tym zakresie przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 60 ust. 4), przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w szczególności § 9 ust. 2), art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych i rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (§ 9 ust. 1 pkt 4 i 5, § 77, § 79), jednocześnie bacząc przy tym na przestrzeganie fundamentalnych zasad procedowania, wynikających z art. 8 K.p.a. Nadto działając w ramach uznania administracyjnego, organ powinien wszechstronnie i dokładnie zbadać wszystkie okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy z poszanowaniem art. 77 k.p.a., a następnie uzasadnić swoje stanowisko stosownie do reguł art. 107 § 3 K.p.a Z uwagi na wyżej wskazane naruszenia prawa, Sąd wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. K.O.