II SA/Łd 313/15

Dnia 19 sierpnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Referent stażysta Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2015 roku sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej A. M. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy własne postanowienie z [...] nr [...] o odmowie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej ustalającej warunki zabudowy. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł., po rozpatrzeniu wniosku A, ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej o powierzchni sprzedaży do 390m2 przewidzianej do realizacji na działkach nr 77/3 i 77/5-11, obręb [...] ul. B w Ł. Wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania tejże decyzji złożyli A. M., Z. R., T. T. , E. M., T. L., B. K., W. P., T. U. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. odmówiło wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla wyżej wymienionej inwestycji. W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że decyzja ustalająca warunki zabudowy, która jest przedmiotem wniosku o wstrzymanie, należy do aktów niepodlegających wykonaniu i niewymagających wykonania. Jest wydawana na pierwszym etapie procesu inwestycyjnego i stwierdza jedynie istnienie pewnego stanu prawnego i faktycznego. Poza tym decyzja ta, w ocenie organu rozpatrującego wniosek, nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Samodzielnie nie uprawnia do podjęcia jakichkolwiek robót budowlanych, nie może stanowić podstawy do podjęcia działań inwestycyjnych, nie podlega wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym, a dopiero ostateczna decyzja wydana w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę jest podstawą dla inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji planowanej inwestycji. Zdaniem Kolegium decyzja ustalająca warunki zabudowy nie może naruszać na tym etapie inwestycyjnym żadnych praw wnioskodawców w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub nieodwracalnych skutków, co stanowiłoby podstawę wstrzymania wykonania przedmiotowej decyzji. Poza tym organ podkreślił, że wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 159 K.p.a. powinno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych, ponieważ zbyt szybkie i niepoparte dostatecznie udokumentowanymi dowodami na istnienie przesłanek wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej, korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji, może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. zwrócili się A. M., Z. R., T. T. , E. M., T. L., B. K., W. P., T. U.. Powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] nr [...]o odmowie wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podzielił stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy należy do aktów niepodlegających wykonaniu i niewymagających wykonania. Organ ponownie podkreślił, że decyzja ta nie upoważnia do rozpoczęcia i realizacji inwestycji, a stanowi jedynie jedną z przesłanek uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie Kolegium w wyniku wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie może dojść do realizacji zamierzenia budowlanego, stąd też ewentualne niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków wystąpić będzie mogło dopiero w odniesieniu do postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] wywiodła A. M., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, tj. naruszenie art. 159 § 1 K.p.a. poprzez brak jego zastosowania pomimo zaistnienia w stanie faktycznym niniejszej sprawy przesłanki warunkującej obligatoryjne zastosowanie wyżej wymienionego przepisu. Zdaniem skarżącej postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji o warunkach zabudowy pozostaje w ścisłym związku z przesłankami do jej unieważnienia i w niniejszym postępowaniu należy badać wystąpienie jednej z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. oraz prawdopodobieństwo, że wpłynie ona na unieważnienie decyzji o warunkach zabudowy. Skarżąca podniosła, że organ administracji niesłusznie stwierdził, że podczas rozstrzygania o zasadności wydania postanowienia o wstrzymaniu decyzji o warunkach zabudowy należy badać związek pomiędzy możliwością realizacji budowy w wyniku wydania decyzji o warunkach zabudowy, a szkodą jaka może zostać wyrządzona wnioskodawcom lub możliwością powstania nieodwracalnego skutku wykonania tejże decyzji. Wskazała, że decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji została wydana z rażącym naruszeniem prawa i we wniosku o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionej decyzji wymieniono szereg naruszeń ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podsumowując strona podkreśliła, że decyzja o wstrzymaniu wykonania danego aktu nie pozostaje w sferze dobrowolności organu, ale stanowi jego obowiązek w sytuacji kiedy wykazano okoliczności budzące prawdopodobieństwo wystąpienia jednej z przesłanek art. 156 § 1 K.p.a., mogącej doprowadzić do unieważnienia wydanej decyzji. W niniejszej sprawie występuje niemalże pewność, iż rzeczona decyzja o warunkach zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co powinno determinować organ administracji do wstrzymania jej wykonania. Bez znaczenia przy tym pozostaje fakt, czy wykonanie owej decyzji leży w sferze dobrowolności, czy obowiązku podmiotu, na rzecz którego została wyda decyzja o warunkach zabudowy. Z uwagi na powyższe strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, dokonanie oceny prawnej przedmiotowej sprawy i zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, które wiązać będą organ. W odpowiedzi na skargę organ administracji przytoczył stan faktyczny sprawy i oświadczył, ze pozostawia rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie uznaniu sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazane. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r. poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Zgodnie z art. 134 P.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji wydane w toku postępowania o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji. Podstawę prawną dla działania organów w powyższym zakresie stanowi przepis art. 159 § 1 K.p.a. wskazujący, iż organ administracji publicznej, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. (§ 1). Na postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji służy stronie zażalenie (§ 2). Brzmienie art. 159 § 2 K.p.a. jednoznacznie wskazuje, iż postanowienie wydane w powyższym trybie zaskarżalne jest tylko wtedy, gdy przewiduje wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji (vide: postanowienie NSA z dnia 9 stycznia 2001r. w sprawie IV SA 2254/98, Lex nr 54729). Tym samym na postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji – a takie zapadło w niniejszej sprawie – zażalenie nie przysługuje, a zatem nie przysługuje także wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy (art. 127 § 3 w związku z art. 144 K.p.a.). Tak więc jest to postanowienie niezaskarżalne. Wypada zatem skonstatować, iż wadliwie organ pouczył stronę o możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy od postanowienia z dnia [...] odmawiającego wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej, a co więcej z naruszeniem art. 134 i art. 127 § 3 w związku z art. 144 K.p.a. rozpoznał powyższy wniosek. Mając na uwadze, iż błędne pouczenie organu o tym, że przysługuje stronie środek zaskarżenia nie może być źródłem praw podmiotowych strony, a w szczególności nie kreuje prawa do owego środka zaskarżenia, to wskazać wypada, iż organ, pomimo niedopuszczalności, rozpoznał złożony wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, co stanowi naruszenie ww. przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Konsekwencją powyższego jest uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. Na marginesie wypada wyjaśnić, iż stosownie do treści art. 142 K.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, a tym samym wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, strona może zaskarżyć w odwołaniu od decyzji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ orzekający podejmie rozstrzygnięcie uwzględniające powyższe stanowisko Sądu (art. 153 P.p.s.a.). ms