II SA/Łd 314/13

Dnia 21 maja 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2013 roku sprawy ze skargi I. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego z programu wieloletniego "pomoc państwa w zakresie dożywiania" oddala skargę. LS Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania I. F. od decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego z programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" za miesiąc październik 2010r. w kwocie 62 zł oraz ustalenia, że należności za miesiąc październik 2010r. w łącznej kwocie 62 zł z tytułu nienależnie pobranego świadczenia podlega zwrotowi, na podstawie art. 138 § 2, w związku z art. 6, art. 7, art. 11, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływany jako K.p.a.), art. 98 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r., Nr 175, poz. 1362 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa) uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temuż organowi do ponownego rozpatrzenia. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Z. w pkt 1 – szym uchylił decyzję własną z dnia [...] przyznającą skarżącemu świadczenie pieniężne na zakup artykułów żywnościowych z wieloletniego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w miesiącu październiku 2010r., w pkt 2 – gim odmówił przyznania tego świadczenia w październiku 2010r. i w pkt 3 – cim ustalił, ze wypłacone świadczenie za ten okres jest świadczeniem nienależnie pobranym. Następnie decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Z. zażądał zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego na zakup artykułów żywnościowych z wieloletniego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w miesiącu październiku 2010r. oraz ustalił, że świadczenie to jako nienależnie pobrane podlegają zwrotowi. Organ wskazał w uzasadnieniu, iż stosownie do art. 98 ustawy świadczenie nienależnie pobrane podlega zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej niezależnie od dochodu rodziny. W odwołaniu od powyższej decyzji I. F. wskazał numery pięciu decyzji podając, iż otrzymał je z datą wydania w dniu [...].. Nadto wskazał, iż w decyzjach tych organ powołuje się na decyzje mające ten sam znak z dnia [...], a dotyczą one decyzji mających również ten sam znak z roku 2010. Odwołujący podniósł, iż takie oznaczenie aktów organu powoduje, iż trudno ustalić stan faktyczny. Wniósł o sprawdzenie zgodności z prawem wydanych aktów. W piśmie przewodnim do odwołania organ I instancji wskazał, iż "odwołanie zostało złożone zgodnie z terminem odwoławczym – odbiór decyzji w dniu 14 września 2012r." Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu powyższej decyzji Kolegium zwróciło uwagę, iż organ I instancji decyzją z dnia [...], o nr [...]: uchylił decyzję z dnia [...] o nr [...] przyznającą świadczenie pieniężne na zakup żywności z programu wieloletniego w miesiącu październiku 2010r.; odmówił przyznania tego świadczenia w październiku 2010r.; oraz ustalił, że pobrane świadczenie w październiku 2010r. jest świadczeniem nienależnie pobranym. Organ odwoławczy podkreślił, iż w aktach sprawy brak jednak dowodu doręczenia tej decyzji stronie. Co więcej do akt załączono pismo z dnia 2 października 2012r. podpisane przez J. S. – gońca organu I instancji, zatytułowane "notatka służbowa". W treści tego pisma opisane zostały okoliczności doręczenia stronie decyzji z dnia [...]. J. S. wskazała: "w dniu 24 lipca 2012r. udałam się z korespondencją do Pana I. F. zam. Z., ul. A 8 m.5. Nikt nie odpowiedział na domofon. Nikt z lokatorów nie otworzył drzwi abym mogła zostawić awizo. Po 2 godzinach powtórnie udałam się pod w/w adres. Wpuściła mnie Pani M. i poinformowała, że ich nie zastanę, ponieważ są w szpitalu u Pani F.. Zobowiązała się dostarczyć korespondencję i własnym, czytelnie podpisanym nazwiskiem podpisała zwrotkę. Na prośbę Pani Kierownik udałam się 2.10.2012 r. do Pani M. w celu ustalenia, czy doręczyła korespondencję, ponieważ Pan I. F. napisał w odwołaniu że nie otrzymał korespondencji. Zastałam w mieszkaniu obydwoje Państwa M.. Pani M. tego samego dnia doręczyła korespondencję. Pan F. zastraszył ją i groził, że będzie miała poważne kłopoty, groził sądem. Pan M. poinformował mnie, że udał się do Pana I. i poprosił go o zwrot korespondencji aby odnieść do MOPS. Pan F. odmówił. Państwo M. to starsi ludzie na emeryturach. Obawiają się Pana I. F. i dlatego nie podpisali się pod wyjaśnieniami". Mając powyższe na uwadze Kolegium podniosło, iż decyzja o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń powinna być poprzedzona decyzją o uchyleniu lub zmianie decyzji, na podstawie której to świadczenie zostało przyznane. Organ podkreślił, iż w pierwszej kolejności należy sprawdzić czy decyzja taka została wydana oraz czy weszła do obrotu prawnego. Z akt sprawy w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że decyzją z dnia [...] organ I instancji uchylił decyzję na mocy której stronie przyznano świadczenie z pomocy społecznej w postaci świadczenia pieniężnego. Niemniej jednak w aktach sprawy brak dowodu doręczenia tej decyzji stronie. Zgodnie z art. 109 § 1 K.p.a. decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej, co więcej w myśl art. 110 K.p.a., organ administracji publicznej, który wydal decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Kolegium wskazało, iż zgodnie z art. 43 K.p.a., w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe w drzwiach mieszkania. Zatem po spełnieniu warunków określonych w treści wskazanego przepisu – art.. 43 K.p.a. – doręczenie pisma w istocie za pośrednictwem sąsiada należy uznać za prawidłowe. Kolegium zwróciło jednak uwagę na to, że w aktach niniejszej sprawy poza wskazaną notatką urzędową brak jest dowodu doręczenia wskazanej decyzji stronie – w postaci zwrotnego potwierdzenia odbioru podpisanego przez sąsiada wraz z informacją, że doręczyciel w oddawczej skrzynce pocztowej adresata lub w – gdy to nie było możliwe – w drzwiach jego mieszkania zostawił informację o tym, że przesyłka do niego skierowana została złożona u sąsiada. Kolegium stwierdziło, iż wobec wątpliwości co do prawidłowości doręczenia decyzji z dnia [...] o uchyleniu decyzji, na podstawie której przyznano świadczenie, niezbędne jest uchylenie zaskarżonej decyzji, mocą której zażądano zwrotu nienależnie pobranego zasiłku okresowego. Organ wskazał, iż ponownie rozpatrując niniejszą sprawę organ I instancji powinien w sposób nie budzący wątpliwości ustalić, czy doręczono – a co za tym idzie czy weszła do obrotu prawnego decyzja z dnia [...] o uchyleniu decyzji, na podstawie której przyznano świadczenie. Dopiero bowiem gdy nie będzie wątpliwości co do tego, że decyzja ta stała się ostateczna będzie można wydać decyzję o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia. Organ I instancji powinien więc ustalić czy doręczenie zastępcze zostało w niniejszej sprawie dokonane zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 43 K.p.a., co powinno zostać potwierdzone odpowiednimi załączonymi do akt sprawy dokumentami. W przypadku gdyby nie było to możliwe organ powinien przesłuchać w charakterze świadków (sporządzając z tych czynności protokół) gońca, sąsiadkę u której złożono pismo skierowane do strony, ewentualnie jej męża (który jak wynika z akt sprawy ma również wiedzę w sprawie doręczenia), a także uzupełniająco należy przesłuchać stronę niniejszego postępowania. Takie postępowanie wyjaśniające powinno jednoznacznie wskazywać czy doręczenie było zgodne z treścią art. 43 K.p.a.. W przypadku, gdyby zgromadzony w sprawie materiał nadal budziłby wątpliwości organu należy ponownie doręczyć stronie decyzję z dnia [...] – zawieszając równocześnie postępowanie w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia do czasu aż decyzja o uchyleniu decyzji, na podstawie której przyznano świadczenie stanie się ostateczna, a dopiero gdy stanie się ona ostateczna wydać decyzję w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi I. F. podkreślił, iż mimo pozytywnego rozstrzygnięcia nie może zgodzić się z uzasadnieniem decyzji, gdyż nie jest ona zgodna z obowiązującym prawem. Zwrócił uwagę, iż z art. 43 K.p.a. należy wyprowadzić wniosek, iż mowa jest o doręczeniu przez Pocztą Polską, która jest instytucją zaufania publicznego i ma monopol na doręczanie decyzji administracyjnych, w związku z tym wątpliwości budzi powierzenie doręczenia pracownikowi organu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znajdując uzasadnienia dla zarzutów skargi wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do skargi Kolegium przywołało brzmienie art. 39 K.p.a., który stanowi, iż organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012r. – Prawo pocztowe, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Zatem twierdzenie strony nie znajdują oparcia w prawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz normami proceduralnymi, określającymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W toku kontroli, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nadto, mając na względzie regulację art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). W innym wypadku skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Przedmiotem oceny legalności w niniejszej sprawie jest decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, dlatego w pierwszej kolejności należy wyjaśnić charakter zaskarżonej decyzji oraz treść powołanego przepisu, którego aktualne brzmienie zostało nadane ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011r., Nr 6, poz. 18). Celem nowelizacji art. 138 § 2 K.p.a. było zwiększenie prymatu zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy nad wyjątkowym charakterem decyzji kasacyjnych. Administracyjne postępowanie odwoławcze powinno bowiem co do zasady zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej oraz rozstrzygnięcia sprawy co do istoty przez organ odwoławczy. Wydanie decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. możliwe jest zatem w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji, w którym wydana została zaskarżona decyzja prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, gdy wprawdzie zostało ono przeprowadzone ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych oraz w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania określonego rodzaju decyzji (vide: B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011r., str. 518-519). Oznacza to, że wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być zatem podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a. Żadne inne wady postępowania czy wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Wykładnia rozszerzająca analizowanego przepisu jest niedopuszczalna. Należy także pamiętać, że kontrola prowadzona w aspekcie dopuszczalności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia winna uwzględniać treść art. 15 K.p.a., statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy przez organ I instancji, a następnie w drugiej instancji. Oznacza to obowiązek dwukrotnego prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy, z uwzględnieniem przez organy obydwu instancji w szczególności zasad wynikających z przepisów art. 7 i 8 K.p.a., przepisów Rozdziału 4, regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego oraz oceny dowodów zgromadzonych w sprawie. Wskazane przepisy gwarantują stronom postępowania wyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czyli jej załatwienia zgodnie z art. 104 K.p.a. W związku z powyższym skoro treść art. 138 § 2 K.p.a. musi być odczytywana i interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym, to przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego z przekroczeniem granic wynikających z art. 136 k.p.a. powodowałoby naruszenie opisanej wyżej zasady dwuinstancyjności (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 września 2010r., w sprawie sygn. akt III SA/Łd 655/11 http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ cbo/query). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylając decyzję organu I instancji oraz przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ prawidłowo zastosowało przepis art. 138 § 2 K.p.a. uwzględniając w szczególności wnioski zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki, które nakazywały odstąpienie od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania przed organem odwoławczym wykraczającego ponad dopuszczalność zastosowania art. 136 K.p.a.. Tym samym organ odwoławczy wykazał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy uniemożliwia jego ustalenie poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 K.p.a.. Nie ulega wątpliwości, iż skarżący decyzją organu I instancji z dnia [...] otrzymał z pomocy społecznej określone świadczenie. Powyższa ostateczna decyzja administracyjna stanowiła podstawę wypłaty tegoż świadczenia. Z okoliczności sprawy wynika także, iż organ I instancji decyzją z dnia [...] uchylił powyższą decyzję z dnia [...] przyznającą świadczenie pieniężne na zakup żywności z programu wieloletniego w miesiącu październiku 2010r.; odmówił przyznania tego świadczenia w październiku 2010r.; oraz ustalił, że pobrane świadczenie w październiku 2010r. jest świadczeniem nienależnie pobranym. Zasadnie podnosi organ odwoławczy, iż kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy, w której organ żąda od skarżącego zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, wypłaconego na podstawie decyzji z dnia [...], ma ustalenie czy decyzja uchylająca powyższą decyzję, a więc decyzja z dnia [...], stała się ostateczna wskutek bezskutecznego upływu terminu do jej zaskarżenia. Termin do zaskarżenia decyzji odwołaniem płynie od dnia doręczenia decyzji stronie. Ta zaś okoliczność nie została przez organ I instancji ustalona w sposób nie budzący wątpliwości i istnieje uzasadniona wątpliwość co do tego czy skarżącemu w sposób prawidłowy doręczona została decyzja z dnia [...] i czy w ogóle decyzja ta weszła do obrotu prawnego. Na okoliczności te wskazywał zasadnie organ odwoławczy podkreślając, iż brak w aktach sprawy zwrotnego poświadczenia odbioru przesyłki zawierającej ową decyzję, przy jednoczesnym braku wyjaśnienia okoliczności doręczenia jej za pośrednictwem gońca i zaprzeczeniu faktu doręczenia przez samego adresata – uniemożliwia weryfikację stanowiska organu I instancji, tak o jej doręczeniu, jak i o przymiocie ostateczności tejże decyzji. Organ odwoławczy wskazał – wobec braku w aktach sprawy zwrotnego poświadczenia odbioru przesyłki zawierającej ową decyzję – na konieczność wyjaśnienia okoliczności związanych z doręczeniem powyższej decyzji skarżącemu przy zastosowaniu dostępnych środków dowodowych. Kwestie dotyczące możliwej wariantowości dalszych rozstrzygnięć organu I instancji, zależnie od tego czy uda się potwierdzić fakt prawidłowości doręczenia decyzji z dnia [...] przez pracownika organu, czy też konieczne będzie jej ponowne doręczenie nie wzbudzają zastrzeżeń Sądu. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi należy wskazać, iż przepis art. 39 K.p.a. stanowi, iż organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego, w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. poz. 1529), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Tym samym dokonanie doręczenia zawsze spoczywa na organie administracyjnym prowadzącym postępowanie w sprawie. Przepis art. 39 K.p.a. wskazuje podmioty, z pośrednictwa których organ administracji może korzystać przy doręczaniu pism. Takie uregulowanie oznacza, że procedura administracyjna nie wprowadza w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych. Zatem organ administracji może skorzystać z doręczenia za pośrednictwem: operatora pocztowego, swoich pracowników, upoważnionych osób lub organów. Przepisy K.p.a. odnoszące się do doręczeń nie ograniczają organu administracji w wyborze podmiotu doręczającego pisma. Z akt sprawy wynika, iż organ administracji doręczając decyzję z dnia [...] skorzystał z pośrednictwa swojego pracownika. Posłużenie się przez organ prowadzący postępowanie innym doręczycielem niż operator pocztowy, w szczególności Pocztą Polską nie stanowi wadliwości postępowania. Uzasadnienie dla takiego sposobu doręczenia przesyłki może stanowić zarówno szybkość doręczenia, jak brak dodatkowych kosztów doręczenia. Kwestie dlaczego organ administracji posłużył się konkretnym sposobem doręczenia nie podlegają kontroli Sąd, który bada jedynie prawidłowość doręczenia przesyłki w jeden z przewidzianych przez przepisy prawa sposobów. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a orzekł, jak w sentencji. a.tp.