II SA/Łd 315/17

Dnia 30 sierpnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2017 roku sprawy ze skargi A. Z. na czynność Prezesa Sądu Rejonowego dla Ł.- W. w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za dostęp do informacji publicznej 1. stwierdza bezskuteczność czynności; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi radcy prawnemu M. K. prowadzącemu Kancelarię Radcy Prawnego w Ł. przy ul. A kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. a.bł. A. Z. zaskarżył do sądu administracyjnego zawiadomienie Prezesa Sądu Rejonowego dla Ł.-W. w Ł. z dnia [...] nr [...], w sprawie ustalenia wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wyjaśnił, że w dniu 5 września 2016r. wystąpił do Prezesa Sądu Rejonowego dla Ł.-W. w Ł. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej poprzez udostępnienie 20 dowolnie wybranych postanowień z okresu lat 2014-2016, w sprawach o stwierdzenie zasiedzenia, opierając swój wniosek na podstawie art. 7 ust. 2 (z zastrzeżeniem art. 15 ust. 2) ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016r., poz. 1764) – w skrócie: "u.d.i.p.". W dniu 10 października 2016r. otrzymał przesyłkę, w której znajdowało się 20 zanonimizowanych postanowień Sądu Rejonowego dla Ł.-W. w Ł., a ponadto zawiadomienie o ustaleniu opłaty za udostępnienie informacji publicznej w wysokości 51,62 zł. Zdaniem skarżącego ustalenie opłaty za udostępnienie informacji publicznej było niezgodne z jego wnioskiem, gdyż wnosił o informacje bezpłatne, a ponadto było niezgodnie z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. W związku z powyższym skarżący wystąpił do Prezesa Sądu Rejonowego dla Ł.-W. w Ł. ze skargą na tę "decyzję" oraz całą procedurę, jednak w odpowiedzi z dnia 16 listopada 2016r. stwierdzono, że nie dopatrzono się żadnych uchybień czy nieprawidłowości. Wobec tego skarżący wystąpił z kolejną skargą, tym razem do Krajowej Rady Sądownictwa, która następnie została przekazana Prezesowi Sądu Okręgowego w Ł., który z kolei ponownie przekazał skargę Prezesowi Sądu Rejonowego dla Ł.-W. w Ł.. Skarżący wyjaśnił, że w dniu 14 lutego 2017r., otrzymał od Prezesa Sądu Rejonowego dla Ł.-W. w Ł. kolejną odpowiedź w tej sprawie, w której podtrzymano dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo jednak wskazano, że w takich sprawach obowiązuje "Zarządzenie Dyrektora Sądu Rejonowego dla Ł.-W. w Ł.", jednakże nie podano ani daty, ani pełnej nazwy tego aktu. Z treści pisma wynika jedynie, że zarządzenie dotyczy stawek pieniężnych (koszty związane ze sporządzeniem kopii jednej strony, koszt jednej godziny pracy pracownika sądu oraz koszt płyt DVD, CD, USB), a więc na jego podstawie można określić w jaki sposób została naliczona ta opłata. Takie działanie w ocenie skarżącego pozbawiło go możliwości ewentualnego wycofania wniosku, o czym stanowi art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Na tej podstawie skarżący wniósł o "unieważnienie decyzji" o ustaleniu opłaty oraz o pociągnięcie do odpowiedzialności osób, które naruszyły prawo. W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Rejonowego dla Ł.-W. w Ł. stwierdził, że brak jest podstaw do uznania przedmiotowej skargi za zasadną. Wyjaśniono, że nałożona na skarżącego opłata pokrywa jedynie koszty związane z udostępnianiem informacji publicznej. Powyższe działanie pozostaje w zgodzie z art. 15 u.d.i.p. Przygotowanie kopii wyroków, ich anonimizacja wymagało dodatkowego zaangażowania czasowego pracowników sądu oraz poniesienia kosztów materiałowych, które wykraczają poza normalne funkcjonowanie Sądu. W tego typu przypadkach obowiązuje Zarządzenie Dyrektora Sądu Rejonowego dla Ł.-W. w Ł., które określa koszty związane ze sporządzeniem kopii jednej strony, koszty 1 godziny pracy pracownika sądu oraz koszt płyt DVD, CD, USB. Dokonując ustalenia kosztów dodatkowych Sąd wziął pod uwagę czas pracy pracowników, którzy zostali oddelegowani do wyszukania żądanych przez skarżącego postanowień wraz z uzasadnieniami, sporządzenia anonimizacji ww. postanowień, sporządzenia ich kopii. Koszty zostały ustalone zatem w sposób indywidualny, uwzględniający rzeczywisty czas poświęcony na realizację powyższych obowiązków, które wykraczały poza normalny czas pracy pracowników. Tym samym powyższe działanie mieści się w zakresie art. 15 ust. 1 u.d.i.p. Jednocześnie organ wskazał, że przepisy ustawy wprowadzając obowiązek poinformowania o opłacie dotyczącej zwrotu kosztów, nie pozwalają na odmowę uzależnienie udostępnienia informacji od uiszczenia tej opłaty. Mając na uwadze treść art. 15 u.d.i.p. oraz istniejącą w tym zakresie praktykę orzeczniczą po stronie organu istniał obowiązek udzielenia informacji publicznej i nie mógł on uzależnić udzielenia żądanej informacji od uiszczenia opłaty przez skarżącego, jak również pozostawić sprawy bez rozpoznania. W związku z tym Prezes Sądu Rejonowego dla Ł.-W. w Ł. wniósł o oddalenie skargi w całości. Pismem z dnia 24 lipca 2017r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał wszelkie twierdzenia i zarzuty podniesione w skardze, dodatkowo zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie art. 15 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie i udzielenie informacji publicznej równocześnie z zawiadomieniem o ustaleniu opłaty za wydanie informacji publicznej, w sytuacji gdy z wykładni literalnej przepisu wynika obowiązek uprzedniego poinformowania o wysokości opłaty. Ze względu na wysokość opłaty wnioskodawca może zrezygnować ze wskazanego we wniosku sposobu lub formy udostępnienia informacji, poprzestając na sposobie, który nie wymaga żądania opłaty lub opłata jest znacznie niższa. Mając powyższe na uwadze pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej czynności oraz o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa prawnego pełnomocnika z urzędu, oświadczając, że skarżący nie uiścił ich w żadnej części. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest zachowanie trybu procedowania przez Prezesa Sądu Rejonowego dla Ł.-W. w Ł. (dalej jako organ), określonego w art. 15 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a związanego z wezwaniem do uiszczenia opłaty za udzieloną informację publiczną. Analiza przebiegu postępowania w niekwestionowanym przez strony stanie faktycznym prowadzi do wniosku, że zarzut pominięcia tego trybu jest trafny, co czyni skargę zasadną. Na wstępie należy wyjaśnić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej następuje w drodze czynności stwierdzającej obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalającej jej wysokość, która kreuje zobowiązanie o charakterze finansowym. Jest to czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.) – w skrócie: "P.p.s.a." . Przy tym wszystkie rozważania sądu dotyczą – odnoszą się do unormowań P.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji ww. ustawy, obowiązującej od dnia 1 czerwca 2017r. Należy też wyjaśnić, że co do zasady wniesienie skargi do sądu administracyjnego winno zostać poprzedzone wyczerpaniem środków zaskarżenia przysługujących w postępowaniu administracyjnym (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku zaskarżenia czynności materialno-technicznej strona winna poprzedzić skargę do sądu wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, skierowanym do organu ( art. 52 § 3 P.p.s.a.). Po dokonaniu takiego wezwania i bezskutecznym upływie terminu przewidzianego do zajęcia stanowiska przez organ administracji publicznej, bądź też po odmowie uwzględnienia wystosowanego wezwania, przysługuje skarga do właściwego sądu administracyjnego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 stycznia 2017r., sygn. akt II SA/Kr 1318/16; postanowienie NSA z dnia 1 października 2013r., sygn. akt I OSK 2139/2013 – dostępne jw.). W tym miejscu wskazać należy, że organ nie kwestionował wyczerpania wskazanego trybu uprzedzającego wniesienie skargi do sądu. Badając wyczerpanie trybu zaskarżenia z urzędu sąd uznał, że skarżący uczynił zadość temu obowiązkowi pismem z dnia 5 grudnia 2016r. Co prawda wezwanie to skarżący po pierwsze nazwał "Skargą", a po drugie skierował ją do Krajowej Rady Sądownictwa, która przekazała pismo Prezesowi Sądu Okręgowego w Ł., a ten z kolei przekazał pismo Prezesowi Sądu Rejonowego dla Ł.-W. w Ł. według właściwości. Jednakże z treści ww. pisma bezsprzecznie wynika, że skarżący kwestionuje zasadność nałożenia na niego spornej opłaty. W związku z tym należy przyjąć, że wezwanie do usunięcia zostało doręczone organowi w dniu 24 stycznia 2017r., a odpowiedź na to wezwanie została odebrana przez skarżącego w dniu 14 lutego 2017r. Skarżący nadał skargę w dniu 14 marca 2017r., czym zachował trzydziestodniowy termin do jej wniesienia, o którym mowa w art. 53 § 2 w zw. z art. 52 § 2 P.p.s.a. Te okoliczności nie zostały zakwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p., podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom (art. 15 ust. 1 u.d.i.p.) Przepis art. 15 ust. u.d.i.p. wprowadza zatem wyjątek od zasady bezpłatnego dostępu do informacji publicznej wyrażonej w art. 7 ust. 2 u.d.i.p. Jednocześnie w art. 15 ust. 2 u.d.i.p ustawodawca określa tryb procedowania organu w sytuacji, gdy istnieją przesłanki obciążenia strony kosztami , o których mowa w ust.1 . Przede wszystkim organ powiadamia wnioskodawcę o wysokości opłaty w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. Z przytoczonego unormowania wynika, że organ najpierw powiadamia o wysokości opłaty, jaką powodują koszty udzielenia informacji. Następnie wnioskodawca ma prawo w ciągu 14 dni od dnia doręczenia mu powiadomienia zmodyfikować wniosek (w celu obniżenia kosztów, np. zmiany sposobu udzielenia informacji, wyboru innego jej nośnika) lub też go wycofać. Dopiero po upływie 14 dni organ rozstrzyga o udzieleniu informacji - zgodnie z wnioskiem bądź w formie wskazanej przez wnioskodawcę w ciągu owych czternastu dni. Przy tym bezczynność wnioskodawcy w tym okresie będzie prowadzić do udostępnienia informacji w sposób i w formie wskazanych pierwotnie we wniosku i będzie wiązać się z koniecznością opłacenia przez wnioskodawcę kosztów określonych we wcześniejszym zawiadomieniu (tak w wyroku WSA w Łodzi z dnia 15 września 2015r., II SA/Łd 487/15 – dostępnym w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Takie rozwiązanie gwarantuje prawidłową realizację prawa do informacji publicznej, ponieważ pozwala na uniknięcie sytuacji, w której wysokość kosztów udostępnienia informacji stanowiłaby wyłączną i bezpośrednią przeszkodę w dostępie do określonych informacji publicznych. W żadnym razie jednak art. 15 ust.2 u.d.i.p. nie pozwala na żądanie opłaty równolegle z jej udzieleniem. Tymczasem tak właśnie się stało w rozpoznawanej sprawie – skarżący jednocześnie otrzymał dwa pisma z dnia 5 października 2016 roku : jedno zawierające odpowiedź na jego wniosek, drugie z iż informacją o poniesionych przez organ kosztach i wezwaniem do uiszczenia wskazanej opłaty. Taki sposób postępowania organu, jaki miał miejsce w niniejszej sprawie pozbawił wnioskodawcę prawa wyboru sposobu uzyskania informacji, czy nośnika, na którym ma ona zostać zamieszczona, czy prawa wycofania wniosku, czyli zniweczył możliwość wyeliminowania konieczności ponoszenia kosztów. Ponadto wnioskodawca nie mógł w tej sytuacji zweryfikować wysokości nałożonej opłaty z uwagi na brak w piśmie organu wyjaśnień co do faktycznie poniesionych kosztów. Wysokość kosztów pozostaje jednak poza rozważaniami sądu w niniejszej sprawi z uwagi na granice skargi. Co więcej, organ nie poinformował skarżącego, iż w związku z tym, że udzielenie informacji pociąga za sobą koszty i że może on wniosek zmodyfikować bądź go wycofać. Stanowi to naruszenie zasady informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć faktyczny wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (art. 9 k.p.a.). Reasumując zarzut naruszenia art. 15 ust.2 u.d.i.p. okazał się w pełni uzasadniony. Skutkuje on koniecznością stwierdzenia, że dokonana czynność jest bezskuteczna. Bezskuteczność czynności - wezwania do uiszczenia opłaty – oznacza, że obecnie organ, pomimo udzielenia informacji nie może skutecznie żądać od skarżącego uiszczenia kosztów. Organowi pozostaje w takiej sytuacji zaniechanie dochodzenia opłaty. Tylko bowiem wyczerpanie trybu określonego w art. 15 ust.2 u.d.i.p. upoważnia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji domagania się uiszczenia opłaty związanej z poniesionymi kosztami przygotowania informacji. Zgodnie z art. 146 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, stwierdza bezskuteczność czynności. Wobec powyższego sąd, na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a., orzekł o bezskuteczności zaskarżonej czynności (pkt 1 wyroku). O wynagrodzeniu dla ustanowionego z urzędu pełnomocnika skarżącego orzeczono na podstawie § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu w zw. z art. 250 § 1 P.p.s.a. (pkt 2 wyroku). ms