II SA/Łd 316/07

Dnia 21 czerwca 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant Asystent sędziego Piotr Pietrasik, po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2007 roku na rozprawie sprawy ze skargi Powiatu Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości oddala skargę. Decyzją Nr [...], z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie przepisu art. 138 par. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), art. 93 ust. 3 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856, ze zm.) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Z. zatwierdzającą podział nieruchomości położonej w obrębie [...], w gminie Z., oznaczonej jako działki o Nr 446 i 447, uregulowanej w księdze wieczystej KW [...], stanowiącej własność F. i B. małżonków B. W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, iż decyzją z dnia [...] Wójt Gminy Z., zatwierdził podział wyżej wymienionej nieruchomości, w wyniku którego powstały działki o numerach: 446/1, 446/2, 446/3, 447/1, 447/2 i 447/3. W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji wskazano, że na terenie objętym wnioskiem o podział obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. dla wsi D. zatwierdzony przez Radę Gminy Z. uchwałą Nr [...], z dnia [...] (Dz. Urz. Województwa [...]Nr [...], z dnia [...] poz. [...]). W planie zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa nieruchomość jest położona w czterech jednostkach urbanistycznych. Organ podał również, iż wstępny projekt podziału uzgodniono postanowieniem z dnia [...] nr [...]. Następnie organ wskazał, iż w decyzji stwierdzono, że wydzielone pod poszerzenie drogi powiatowej działki gruntu oznaczone nr 446/3 o powierzchni 27 m² oraz 447/3 o powierzchni 32 m2 przechodzą z mocy prawa na własność Powiatu Z. z dniem, w którym decyzja o podziale stanie się ostateczna. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. złożył Zarząd Powiatu Z.. Odwołanie dotyczyło zastosowania w decyzji podziałowej przepisu art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu odwołania stwierdzono, że zastosowanie tego przepisu powoduje, że Powiat Z. w chwili, gdy decyzja o podziale stanie się ostateczna zostanie właścicielem działek przeznaczonych pod poszerzenie dróg powiatowych, czego konsekwencją jest obowiązek ustalenia i wypłacenia odszkodowania za przejęty grunt na rzecz poprzednich właścicieli. W ocenie Zarządu Powiatu Z. zastosowanie tego przepisu winno się ograniczyć wyłącznie do sytuacji, gdy właściciel drogi zamierza przystąpić do jej modernizacji lub do budowy nowej drogi. Wnosząc odwołanie podniesiono, że w pełni zachowują swoją aktualność tezy zawarte w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 marca 1993 roku, która wyraźnie wskazywała na wywłaszczeniowy charakter tego przepisu. W myśl przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i norm konstytucyjnych wywłaszczenie powinno być stosowane jedynie w sytuacjach koniecznych, uzasadnionych celami publicznymi i za słusznym odszkodowaniem. Podkreślono, że w przedmiotowej sprawie nie można mówić o celu publicznym ponieważ Powiat Z. nie ma zamiaru budowania nowej drogi w oparciu o wydzielone działki nr 446/3 i 447/3, nie przewiduje się również modernizacji ani rozbudowy istniejącej drogi. Z uwagi na powyższe nie istnieje konieczność pozbawienia właścicieli ich własności. W związku z tym zastosowanie przepisu art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami w decyzji zatwierdzającej podział jest zdaniem Zarządu Powiatu Z. niedopuszczalne. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w odwołaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło, że zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Z. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został przez Zarząd Powiatu Z. uzgodniony na etapie jego tworzenia. Podniesiono, iż z zapisów tego planu wynika szerokość dróg powiatowych w liniach rozgraniczających. Fakt zgodności proponowanego podziału z planem miejscowym zdaniem Kolegium nie budzi wątpliwości, bowiem w przedstawionej propozycji zachowane zostały szerokości ulic w liniach rozgraniczających zawarte w treści planu. Powołując się na brzmienie przepisu art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ odwoławczy podniósł, iż przepis ten stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych ponieważ ustawodawca nie uzależnia wydzielenia działek pod poszerzenie istniejących dróg publicznych od tego, czy przewidywana jest modernizacja danej drogi, stwierdza jedynie fakt przejęcia wydzielonych działek z mocy prawa przez odpowiednie organy w tym wypadku Powiat Z.. Skoro bowiem plan miejscowy przewiduje poszerzenie drogi powiatowej, a właściciel nieruchomości znajdującej się przy tej drodze chce dokonać jej podziału, to podział musi uwzględnić ten fakt, gdyż musi być zgodny z jego zapisami. Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wywiódł Powiat Z. zarzucając naruszenie przepisu art. 98 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż zastosowanie przepisu art. 98 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami winno ograniczać się wyłącznie do sytuacji, gdy właściciel drogi zamierza przystąpić do jej modernizacji lub do budowy nowej drogi. W myśl przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i norm konstytucyjnych wywłaszczenie powinno być stosowane jedynie w sytuacjach koniecznych, uzasadnionych celami publicznymi i za słusznym odszkodowaniem. Strona skarżąca podtrzymała stanowisko, iż w przedmiotowym przypadku nie mamy do czynienia z celem publicznym. Ponownie stwierdzono, iż Powiat Z. nie ma zamiaru budowania nowej drogi w oparciu o wydzielone działki 446/3 i 447/3, nie przewiduje się również modernizacji ani rozbudowy istniejącej drogi powiatowej. Z uwagi na powyższe, nie ma też konieczności pozbawiania właścicieli ich własności, a fakt, iż wydzielone działki leżą w liniach regulacyjnych drogi powiatowej nie jest tożsamy z zamiarem Powiatu budowy lub poszerzenia drogi na tym odcinku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., podzielając argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 par. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie 1. uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie przejmuje zatem sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz jedynie dokonuje oceny działalności organu orzekającego z punktu widzenia kryterium legalności. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji opisanych powyżej uchybień, a zatem wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi oddalił ją (art. 151 p.p.s.a.). Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W myśl przepisu art. 93 ust. 1 i 2 tejże ustawy podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodność ta winna dotyczyć zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego – z wyjątkiem sytuacji, które nie mają zastosowania w niniejszej sprawie – opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Opinię tę wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 93 ust. 4 i 5 omawianej ustawy). W realiach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, iż proponowany podział nieruchomości był oceniony z punktu widzenia jego zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W wydanej opinii jednoznacznie stwierdzono, iż część z nieruchomości wnioskowanej do podziału znajduje się na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną. Powyższe konstatacje organów administracji oparte zostały na treści uchwały Rady Gminy Z. Nr [...], z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu wsi D. w gminie Z. (Dz. Urz. Województwa [...] Nr [...], z dnia [...] poz.[...]) i nie były kwestionowane w toku postępowania administracyjnego ani przez podmioty wnioskujące podział nieruchomości, ani przez stronę skarżącą. Prawidłowo również konkludował organ odwoławczy wskazując, iż ewentualna dyskusja na temat prawidłowości (zasadności) przeznaczenia przedmiotowych gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie mogła się odbyć w ramach niniejszego postępowania. W tym zakresie celna jest uwaga organu, iż postanowienia projektu miejscowego planu były przedmiotem bezkrytycznych uzgodnień czynionych ze stroną skarżącą, a aktualne zapisy planu tyczące przedmiotowej nieruchomości nie były kwestionowane w prawnie dopuszczalny sposób. Tym samym uznać wypada za prawidłowe ustalenia organów tyczące tego, iż z nieruchomości przeznaczonej do podziału określony grunt – wyznaczony jako działki nr 446/3 o powierzchni 27 m² oraz nr 447/3 o powierzchni 32 m2 – znajdował się na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod poszerzenie drogi publicznej. W tym stanie rzeczy należy przejść do analizy przepisu art. 98 ust. 1 omawianej ustawy, zgodnie z którym działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie i krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność odpowiednio: gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Przenosząc treść powyższego przepisu na grunt rozpatrywanej sprawy, przede wszystkim należy podnieść, iż z wydzieleniem gruntu pod drogę przy podziale nieruchomości mamy do czynienia w wypadku, kiedy w planie miejscowym terenu objętego podziałem zostały przewidziane linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publicznej. Sprawę tę wyjaśnił jednoznacznie Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 29 marca 1995 r. w sprawie sygn. akt III ARN 7/95, OSNAPiUS 1995, nr 17, poz. 213) i zapatrywanie to pozostaje aktualne. W takiej sytuacji należy podnieść, iż treść decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...] nie budzi wątpliwości co do tego, że w wyniku podziału nieruchomości oznaczonej jako działki nr 446 i 447 wydzielone zostały działki o nr 446/3 i 447/3, leżące w liniach rozgraniczających drogi powiatowej. Wobec faktu utrzymania przez organ odwoławczy w mocy decyzji organu pierwszej instancji decyzja ta otrzymała przymiot ostateczności. Tym samym wszystkie te okoliczności wyczerpały przesłanki wymienione w powołanym już przepisie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to, iż przedmiotowe działki gruntu leżące w liniach rozgraniczających drogi powiatowej przeszły na własność Powiatu Z.. Konsekwencją tego jest powstanie obowiązku zapłaty odszkodowania na rzecz dotychczasowego właściciela tegoż gruntu. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze należy wskazać, iż godne podzielenia jest stanowisko organu odwoławczego zgodnie, z którym ustawodawca nie uzależnia wydzielenia działek pod budowę lub poszerzenie istniejących dróg publicznych od tego, czy w określonym horyzoncie czasowym przewidywana jest budowa lub modernizacja danej drogi. Stanowisko takie znajduje podstawę zarówno na gruncie wykładni gramatycznej, jak i wykładni systemowej omawianego przepisu. Wypada w tym miejscu raz jeszcze podkreślić, iż synchronizacja różnych instytucji uregulowanych w prawie nakazuje przewidywać określone konsekwencje zachowania. Bez wątpienia zdolnością takiego przewidywania winna wykazać się strona skarżąca. Jak już była o tym mowa uzgodnień co do szerokości dróg powiatowych dokonuje się na etapie projektu planu zagospodarowania przestrzennego. Z analizy elementów niniejszego postępowania nie wynika aby Powiat Z. protestował wobec treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w powyższym zakresie. Ponadto szerokość drogi powiatowej jest reglamentowana przez prawo, w szczególności przez rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), które musi uwzględniać prawodawca lokalny uchwalający miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przedstawiając powyższe okoliczności dochodzimy do istoty tego z czym nie chce się pogodzić strona skarżąca. Otóż od momentu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odpowiednio do kategorii drogi: gmina, powiat, województwo lub Skarbu Państwa muszą się liczyć z koniecznością przejęcia na własność z mocy prawa działek przeznaczonych w miejscowym panie na poszerzenie drogi, a także z obowiązkiem zapłaty stosownego odszkodowania dotychczasowemu właścicielowi działki znajdującej się w liniach rozgraniczających drogi. Stanie się tak w każdej sytuacji gdy nieruchomość choćby częściowo znajdująca się w liniach rozgraniczających drogi określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego będzie przedmiotem ostatecznej decyzji dokonującej podziału. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziło by do absurdalnej sytuacji, w której działki gruntu wydzielone zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod drogi publiczne z nieruchomości objętej podziałem pozostawałyby własnością dotychczasowego właściciela, nie mogącego w istocie z nich korzystać. W tym przejawia się racjonalność ustawodawcy dbającego o pewność w zakresie obrotu nieruchomościami i możliwości ich pragmatycznego gospodarczego wykorzystywania. Tym samym skoro wolą podmiotu posiadającego władztwo planistyczne jest poszerzenie drogi publicznej w jej liniach rozgraniczających, to wszystkie działania podejmowane po uchwaleniu miejscowego planu na przedmiotowym terenie winny zmierzać do urzeczywistnienia postanowień prawa miejscowego. Nie można natomiast podzielić argumentacji skarżącego tyczącej wyjątkowości instytucji wywłaszczenia, która nie powinna mieć zastosowania wobec działek gruntu, na których zarządca drogi nie zamierza prowadzić prac związanych z poszerzeniem lub modernizacją drogi. W przestrzennym ujęciu pojęcie linii rozgraniczających określonej drogi jest o wiele szersze niż pojęcie jezdni czy chodników, które mogłyby podlegać poszerzeniu w następstwie prac budowlanych. Zatem trudno nawet znaleźć związek pomiędzy takimi pojęciami, jak konieczność przejęcia na własność zarządcy drogi działek gruntu znajdujących się w liniach rozgraniczających, z potrzebą wykonania określonych prac budowlanych przy modernizacji drogi. Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a. skargę jako bezzasadną oddalił.