II SA/Łd 316/08

Dnia 9 lipca 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2008 r. przy udziale - sprawy ze skargi W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku stałego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] Nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Łd 316/08 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Nr [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. działając z upoważnienia Prezydenta Miasta T. na podstawie art. 8, art. 14, art. 37 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1, art. 98, art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. Nr 135, poz. 950), art. 104 i 105 K.p.a.: 1. uchylił w całości od dnia 1 marca 2006 r. decyzję Nr [...] z dnia [...]. przyznającą zasiłek stały od 01.05.2004 r. do 24.09.2008 r. - w okresie od 01.05.2004 r. do 30.09.2006 r. w wysokości 418,00 zł miesięcznie, - w okresie od 01.10.2006. r. w wysokości 444,00 zł miesięcznie; 2. przypisał do zwrotu nienależnie pobranie świadczenie za okres od 01.03.2006 r. do 28.08.2007 r. w łącznej kwocie 7.767,04 zł. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, Dyrektor stwierdził, iż decyzją z dnia [...] Nr [...] organ I instancji przyznał W. P. zasiłek stały zgodnie z orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności. W dniu 16 października 2007 r. przeprowadzony został wywiad środowiskowy, w trakcie którego ustalono, że wnioskodawca od dnia 1 lutego 2006 r. do dnia 28 sierpnia 2007 r. pobierał rentę rodzinną, a następnie od dnia 29 sierpnia 2007 r. pobierał emeryturę. O fakcie otrzymywania renty rodzinnej w okresie pobierania zasiłku stałego skarżący nie powiadomił MOPS. Z uwagi na to, że na skutek zwiększenia dochodu od dnia 1 lutego 2006 r. W. P. nie spełniał ustawowego kryterium dochodowego, organ I instancji uchylił wyżej wymienioną decyzję z dnia [...] i orzekł o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia do dnia 31 grudnia 2007 r. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł W. P. żądając jej uchylenia. Wskazał, że przyznany zasiłek był uzasadniony jego niepełnosprawnością, stażem pracy oraz wiekiem, co kwalifikowało go do otrzymania renty inwalidzkiej z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, ale obowiązek ten przeniesiono na MOPS. Wyjaśnił ponadto, iż w okresie w jakim przyznano mu zasiłek nastąpił wypadek losowy. Zmarł syn odwołującego się, który otrzymywał z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych rentę inwalidy wojskowego. Po śmierci syna skarżącemu przyznano rentę rodzinną. Wysokość renty przekroczyła kwotę ustawowego kryterium dochodowego o 22 zł, co w przeliczeniu na 17 miesięcy daje sumę 399 zł. Odwołujący uważa, że został oszukany przez ustawodawcę i za błędy ustawodawcy musi ponieść koszty. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu zwrotu nienależnie pobranego świadczenia i ustaliło ten termin do dnia 30 kwietnia 2008 r., w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu, organ odwoławczy powołując się na przepisy art. 14, art. 107 ust. 1 i 4, art. 109, art. 106 ust. 5, art. 6 pkt 16, art. 98, art. 104 ust. 3, art. 37 ust. 1 pkt 1, art. 8 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, wskazał, że zasadność uchylenia decyzji przyznającej zasiłek stały i żądanie jego zwrotu nie budzi wątpliwości. Niespornym jest bowiem, iż W. P. nie poinformował organu administracji o fakcie pobierania renty rodzinnej z ZUS w okresie od 01.02.2006 r. do 28.08.2007 r., mimo że był do tego zobowiązany na mocy art. 109 ustawy o pomocy społecznej. Z informacji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T. z dnia 23 października 2007 r. i 14 listopada 2007 r. wynika, że skarżący od dnia 01.02.2006 r. do 28.08.2007 r. pobierał z ZUS rentę rodzinną w wysokości: od 01.02.2006 r. - 499,33 zł netto, od 01.03.2006 r. – 536,25 zł netto, od 01.03.2007 r. - 577,17 zł netto, od 01.04.2007 r. - 577,17 zł + 70 zł zapomoga pieniężna tj. - 647 zł netto, od 01.05.2007 r. - 577,17 zł netto oraz od 01.08.2007 do 28.08.2007 r. - 521,36 zł netto. Począwszy zaś od dnia 29 sierpnia 2007 r. skarżący pobiera emeryturę w wysokości 708,57 zł netto. W tym stanie rzeczy, kwota renty rodzinnej przekraczała ustawowe kryterium dochodowe skarżącego (wynoszące do dnia 30 września 2006 r. – 461 zł, zaś od dnia 1 października 2006 r. – 477 zł miesięcznie) i nie uprawniała go do uzyskania zasiłku. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że decyzję organu I instancji należało uchylić w części dotyczącej terminu zwrotu nienależnie pobranego świadczenia i ustalić nowy termin, bowiem w dacie wydania zaskarżonej decyzji termin podany wcześniej stał się nieaktualny. Poza tym, w ocenie Kolegium, organ I instancji wadliwie określił termin zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w uzasadnieniu decyzji zamiast w jej osnowie. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, W. P. wniósł o jego uchylenie. Skarżący oprócz argumentów podniesionych w odwołaniu od decyzji I instancji zarzucił, że organy administracyjne obu instancji nie wzięły pod uwagę okoliczności, w jakich zostało pobrane świadczenie pieniężne. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z nieco innych przyczyn, aniżeli w niej wskazane. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Powyższe oznacza, że rolą sądu administracyjnego jest ocena zaskarżonego aktu administracyjnego, pod kątem jego zgodności z przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Problematyka przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, zmiany lub uchylenia decyzji przyznającej świadczenie, czy też zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pomocowego została unormowana w przepisach ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). W myśl art. 106 ust. 5 tej ustawy, decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Cytowany wyżej przepis ustanawia katalog przesłanek obligatoryjnych i fakultatywnych, których wystąpienie stanowi bądź też odpowiednio może stanowić podstawę weryfikacji decyzji administracyjnej przyznającej stronie świadczenie pomocowe. Podkreślić trzeba, iż do zmiany lub uchylenia decyzji wystarczy wystąpienie jednej z wymienionych przesłanek. Pierwszą z przesłanek obligatoryjnych zmiany lub uchylenia decyzji jest zmiana przepisów prawa, przy czym niespornym jest, iż chodzi tu o zmianę, uchylenie dotychczasowych lub uchwalenie nowych przepisów powszechnie obowiązujących, które wywierają skutki wobec wydanych wcześniej aktów administracyjnych. Drugą przesłanką obligatoryjnej weryfikacji decyzji jest zmiana sytuacji dochodowej lub osobistej strony. Koresponduje ona z dyspozycją art. 109 ustawy. Przepis ten nakłada na osoby i rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej obowiązek niezwłocznego poinformowania organu, który przyznał świadczenie, o każdej zmianie ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej związanej z udzieleniem pomocy. I wreszcie trzecią przesłanką jest pobranie nienależnego świadczenia. Chodzi tu wyłącznie o pomoc pieniężną, którą strona otrzymała, mimo że nie spełniała określonych warunków. Podkreślenia wymaga, iż wiele świadczeń nienależnych zostaje przyznanych z powodów zawinionych przez stronę, w sytuacji ukrywania faktów lub celowego wprowadzania organu w błąd. Jeśli natomiast chodzi o przesłanki fakultatywne weryfikacji decyzji to ustawodawca zaliczył do nich okoliczności wymienione w art. 11 i 12, a dotyczące marnotrawstwa i braku współdziałania świadczeniobiorcy z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej oraz odmowę złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym osoby lub rodziny. Analizując w tym kontekście zgromadzony materiał dowodowy Sąd stwierdził, iż W. P., mimo pouczenia go o obowiązku wynikającym z art. 109 ustawy o pomocy społecznej, nie poinformował organu o zmianie jego sytuacji dochodowej, która niewątpliwie wiązała się z podstawą do przyznania zasiłku stałego. W toku postępowania wyjaśniającego ustalono bowiem w sposób nie budzący wątpliwości, iż wnioskodawca w okresie od dnia 1 lutego 2006 r. do dnia 28 sierpnia 2007 r. pobierał rentę rodzinną z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Mianowicie w oparciu o informacje udzielone przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdzono, że skarżący otrzymywał rentę rodzinną w wysokości: od 1 lutego 2006 r. - 499,33 zł netto, od 1 marca 2006 r. – 536,25 zł netto, od 1 marca 2007 r. - 577,17 zł netto, od 1 kwietnia 2007 r. - 577,17 zł + 70 zł zapomoga pieniężna tj. - 647 zł netto, od 1 maja 2007 r. - 577,17 zł netto oraz od 1 sierpnia 2007 r. do 28 sierpnia 2007 r. - 521,36 zł netto. Począwszy zaś od dnia 29 sierpnia 2007 r. skarżący pobiera emeryturę w wysokości 708,57 zł netto. W tym stanie rzeczy, organ administracyjny miał uzasadnione podstawy by uznać, że dochód skarżącego w postaci pobieranej renty rodzinnej przekraczał kryterium dochodowe przewidziane dla osoby samotnie gospodarującej, a wynoszące do dnia 30 września 2006 r. - 461 zł, zaś od dnia 1 października 2006 r.- 477 zł miesięcznie i w rezultacie nie uprawniał go do uzyskania zasiłku stałego. Stosownie bowiem do treści art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Pobieranie przez W. P. renty rodzinnej obok przyznanego mu zasiłku stałego jest, w ocenie składu orzekającego, okolicznością istotnie zmieniającą sytuację dochodową strony w rozumieniu art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, której wystąpienie obligowało organ I instancji do wszczęcia postępowania w przedmiocie zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej przyznającej zasiłek stały i wydania w tym zakresie stosownego rozstrzygnięcia. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy niniejszej, Prezydent Miasta T. w punkcie pierwszym decyzji z dnia [...] uchylił w całości od dnia 1 marca 2006 r. decyzję własną z dnia [...] Nr [...], przyznającą W. P. zasiłek stały od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 24 września 2008 r.: - w okresie od 1 maja 2004 r. do 30 września 2006 r. w wysokości 418,00 zł miesięcznie, - w okresie od 1 października 2006 r. w wysokości 444,00 zł miesięcznie. Uwadze organu orzekającego o uchyleniu omawianego rozstrzygnięcia uszedł w tym wypadku fakt, iż pierwotna decyzja o przyznaniu skarżącemu pomocy społecznej z dnia [...] Nr [...] została zmieniona w zakresie wysokości przyznanego świadczenia ostateczną decyzją tego organu z dnia [...]. Nr [...]. Oznacza to w rezultacie, że zmianie lub uchyleniu powinna podlegać decyzja z dnia [...] w zakresie świadczeń od dnia 1 marca 2006 r. do dnia 22 października 2006 r., zaś decyzja z dnia [...] co do świadczeń w okresie od dnia 23 października 2006 r. Jak to bowiem miało miejsce w tej sprawie decyzja "pierwotna" z dnia [...], zmodyfikowana została późniejszą decyzją z dnia [...]. Decyzje zmieniające, modyfikują bowiem zawsze rozstrzygnięcie zawarte w decyzji "pierwotnej" wskutek weryfikacji jej pod kątem przesłanek przewidzianych przez prawo. Przechodząc następnie do oceny legalności rozstrzygnięcia zawartego w punkcie drugim decyzji organu I instancji z dnia [...], mocą którego skarżący W. P. został zobowiązany do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia za okres od dnia 1 stycznia 2006 r. do dnia 28 sierpnia 2007 r. w łącznej kwocie 7.767,04 zł Sąd stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw prawnych, by uznać, że świadczenie pobrane na podstawie decyzji przyznającej to świadczenie jest świadczeniem nienależnym. Zgodnie z art. 6 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej, świadczenie nienależnie pobrane, to świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej i osobistej. Świadczenia nienależnie pobrane w świetle art. 98 ustawy podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Art. 104 ust. 4 stosuje się odpowiednio. Przy czym, wysokość należności podlegającej zwrotowi oraz termin zwrotu tej należności stosownie do treści art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, warunkiem wydania decyzji orzekającej o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia jest uprzednie prawomocne orzeczenie o uchyleniu lub zmianie decyzji, na podstawie której to świadczenie zostało przyznane. Dopóki decyzja taka nie jest ostateczna, brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że pobrane świadczenie jest świadczeniem nienależnym (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 stycznia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1815/06 - Lex nr 319899). W sprawie wysokości należności podlegającej zwrotowi oraz terminu zwrotu tej należności powinno być, według Sądu, wszczęte odrębne postępowanie administracyjne, o którym organ powinien stronę zawiadomić, stosownie do art. 61 § 4 K.p.a. Następnie zaś w toku postępowania wyjaśniającego organ administracyjny winien ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, czy pobrane świadczenie jest nienależnym w rozumieniu art. 6 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej. Wszczęcie takiego postępowania i powiadomienie o tym strony umożliwi zgłoszenie przez nią wniosków, które mogą mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym wniosku, o którym mowa w art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, albowiem w przypadkach szczególnych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej może odstąpić od żądania takiego zwrotu. Nie tracąc z pola widzenia powyższych uwag trzeba ponadto wskazać, iż obowiązkiem organu orzekającego w sprawie nienależnie pobranego świadczenia jest również dokładne matematyczne wyliczenie tego świadczenia, co powinno znaleźć odzwierciedlenie chociażby w uzasadnieniu decyzji, tak by zachodziła możliwość skontrolowania prawidłowości dokonanych przez organ obliczeń. Globalna kwota określona wyłącznie w sentencji rozstrzygnięcia, bez bliższego wyjaśnienia w motywach decyzji, co się na nią składało, warunku tego nie spełnia. W tych, okolicznościach w pełni zasadny jest wniosek, iż niedopuszczalne jest, tak jak uczynił to organ I instancji w punkcie 2 decyzji uchylającej, orzekanie o zwrocie świadczenia nienależnego dopóki decyzja taka nie stanie się ostateczna i prawomocna. Na podkreślenie zasługuje jeszcze fakt, iż omówione wyżej uchybienia, mające zasadniczo miejsce w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, nie zostały dostrzeżone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., które jako organ odwoławczy zobligowane było do dokonania merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. Z tego też powodu zachodziła konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji winny uwzględnić wskazania wynikające z treści niniejszego uzasadnienia. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W trybie art. 152 ustawy, Sąd w punkcie drugim sentencji wyroku stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. l.s.