II SA/Łd 316/11

Dnia 3 czerwca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent sędziego Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2011 roku sprawy ze skargi A. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę sieci elektroenergetycznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od organu – Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej – A. W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], Nr [...], po rozpoznaniu odwołania A.W., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...], Nr [...]. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, Starosta [...] decyzją z dnia [...], Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Zakładowi Energetycznemu [...] pozwolenia na rozbudowę sieci elektroenergetycznej średniego napicia SN 15kV i niskiego napicia 0,4kV oraz budowę słupowej sieci transformatorowej dla potrzeb zasilania działek budowlanych w miejscowości M., gm. L., na działce Nr ewid. [...] (działka drogowa) wraz ze złączami do działek Nr ewid. [...], [...], [...] i [...]. W dniu 8 grudnia 2009 roku właścicielka działki Nr [...] – A.W. wniosła o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego argumentując, iż jako strona nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Postanowieniem z dnia [...], Nr [...] Starosta [...] wznowił na żądanie A.W. postępowanie w sprawie pozwolenia na rozbudowę sieci elektroenergetycznej średniego napięcia i budowę stacji transformatorowej. Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie, organ I instancji decyzją z dnia [...] odmówił uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 151 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż A.W., wbrew jej twierdzeniom, nie przysługuje przymiot strony w sprawie zakończonej wydaniem pozwolenia na budowę. W odwołaniu od powyższej decyzji A.W. wskazała, iż organ prowadzi postępowanie w sprawie w sposób nieprawidłowy, z niezrozumiałych przyczyn wybiórczo traktuje składane przez nią dokumenty. Organ posługuje się ogólnikami, które nie są weryfikowane. Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie I instancji. W motywach decyzji organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, iż przesłanki wznowienia postępowania reguluje art. 145 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z § 1 pkt 4 tego przepisu, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie w sytuacji gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Postępowanie z tej przyczyny wznawia się tylko na żądanie strony (art. 147 Kodeksu postępowania administracyjnego). Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w I instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o wydaniu decyzji (art. 148 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). W toku postępowania wznowionego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ musi przede wszystkim ustalić, czy wnoszący takie żądanie złożył wniosek w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedział się o decyzji. Jeśli zaś termin został zachowany – organ wznawia postępowanie w drodze postanowienia i dopiero w toku dalszych czynności ustala, czy wnoszącemu rzeczywiście przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji. W stanie faktycznym sprawy, organ I instancji ustalił, że wniosek A.W. o wznowienie postępowania został złożony z zachowaniem terminu. Zdaniem organu, nabycie statusu strony oparte musi być na przepisie prawa materialnego. Po wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę organ ustala krąg stron poprzez zdefiniowanie obszaru oddziaływania planowanej inwestycji. Analiza obszaru oddziaływania inwestycji na etapie jej realizacji obejmuje przede wszystkim badanie oddziaływania konkretnych obiektów budowlanych na otaczające tereny, nie zaś ocenę przyszłego oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania linii elektroenergetycznej z pewnością obejmuje tereny, na których są zlokalizowane urządzenia elektroenergetyczne umożliwiające przesył energii. Analizując zebrany materiał dowodowy organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, który musi być zasadny i poparty konkretnymi, jasno sprecyzowanymi przepisami prawa materialnego. Organ II instancji zgodził się także z poglądem inwestora dotyczącym zakresu oddziaływania inwestycji oraz zgodności inwestycji z normami i przepisami odrębnymi, które wskazują, że pozostaje ona bez wpływu na działkę odwołującej się. W treści odwołania wskazano, w sprawie doszło do naruszenia interesów osób trzecich w zakresie szkodliwego promieniowania i oddziaływania elektromagnetycznego, gdyż w skład pola elektromagnetycznego wchodzi składowa elektryczna pola i składowa magnetyczna pola. Odnosząc się do tego zarzutu organ odwoławczy wskazał – odwołując się do wyjaśnień złożonych przez inwestora – iż składowa elektryczna pola jest zależna od napięcia roboczego sieci elektroenergetycznej i odległości od tej sieci. Zdaniem organu w realiach niniejszej sprawy oddziaływanie składowej elektrycznej nie ulegnie zmianie, gdyż podłączenie stacji transformatorowej następuje do sieci istniejącej, której parametry i odległość się nie zmieniają. W odniesieniu natomiast do składowej magnetycznej pola organ wskazał, iż jest ona proporcjonalna do obciążenia prądem danego elementu sieci przesyłowej. W celu wyeliminowania tych oddziaływań na stacjach transformatorowych stosuje się przewody i osprzęt izolowany, co ma miejsce również w tym przypadku. Wobec tego organ uznał, że oddziaływanie składowej magnetycznej pola w stanie faktycznym sprawy jest pomijalne i mieści się w granicach dopuszczalnych przepisami norm i obowiązujących w tym zakresie przepisów. Powyższe pozwoliło organowi wyprowadzić wniosek, że obszar oddziaływania inwestycji obejmuje jedynie działki, na których zlokalizowana będzie stacja transformatorowa i przyłącza. Organ odwoławczy przywołując stanowisko inwestora wskazał nadto, iż podłączenie stacji transformatorowej nastąpiło do istniejącej sieci, której parametry i odległość się nie zmieniają, a tym samym działka odwołującej się nie należy do terenu oddziaływania inwestycji. Dalej za inwestorem organ ten wskazał, iż planowana inwestycja ma na celu podłączenie do sieci działek nie zasilonych i nie uzbrojonych w energię elektryczną. Działka stanowiąca własność odwołującej się była zasilona w energię elektryczną, a prace budowlane prowadzone były w ramach bieżącej konserwacji jedynie na urządzeniach należących do inwestora, bez naruszenia własności odwołującej się. Prace te prowadzone były w celu poprawy parametrów jakościowych energii elektrycznej dostarczanej odbiorcom. Linia średniego i niskiego napięcia eksploatowana przez odwołującą się była linią już istniejącą, zatem "zajęcie" terenu pod funkcjonowanie urządzeń nastąpiło wcześniej – podczas budowy sieci elektroenergetycznej zasilającej w energię elektryczną odwołującą się. Projekt budowlany rozbudowy sieci elektroenergetycznej w zakresie prac dotyczących działki odwołującej się ograniczał się jedynie do przepięcia istniejącego przyłącza kablowego do projektowanej stacji transformatorowej. Konkludując organ odwoławczy wskazał, iż szczegółowe rozwiązania projektu budowlanego nie naruszają interesu prawnego odwołującej się. Na tej podstawie organ uznał, że działka odwołującej się nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, zatem odwołującej się nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. W toku postępowania wznowieniowego strona wskazywała na to, iż w początkowej fazie postępowania o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Zakładowi Energetycznemu [...] pozwolenia na rozbudowę przedmiotowej sieci elektroenergetycznej średniego i niskiego napicia była traktowana jako strona postępowania, a przymiot ten w sposób nieformalny utraciła po tym, jak zaskarżyła decyzje organu I instancji. Ponadto strona wskazała okoliczność wystąpienia awarii, które nastąpiły po podłączeniu jej posesji do nowej stacji transformatorowej. Organ odwoławczy w odniesieniu do kwestii awarii wyjaśnił, że z materiału dowodowego wynika, iż awarie te nie są powiązane z usytuowaniem stacji transformatorowej. Zarzuty dotyczące awarii technicznych nie mogą być weryfikowane i rozpatrywane w postępowaniu administracyjnym, dlatego też wszelkie kwestie dotyczące niedotrzymania lub niewłaściwego przestrzegania warunków umowy o dostarczanie energii, jak wskazał organ, należy rozstrzygać na drodze cywilnej. W skardze do sądu administracyjnego A.W. wniosła o uchylenie kwestionowanej decyzji i zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W motywach skargi strona opisała dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że jest ona właścicielką nieruchomości bezpośrednio graniczącej z nieruchomością, na terenie której zrealizowana została inwestycja. Zdaniem strony, w sprawie doszło do naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż wbrew twierdzeniom organów orzekających i inwestora, skarżącej przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Skarżąca wskazała nadto, że z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, że w projekcie budowlanym nie została uwzględniona linia instalacji gazowej do nieruchomości skarżącej. Skarżąca podała także, że do momentu wykonania robót na podstawie kwestionowanego pozwolenia na budowę linia energetyczna przebiegała po drugiej stronie ulicy. Linia ta kończyła się na wysokości jej budynku. W połowie 2008 roku linia ta została przeprojektowana i znalazła się po tej samej stronie ulicy, po której znajduje się jej nieruchomość. Aktualnie linia energetyczna przebiega w odległości 30 cm od granicy nieruchomości skarżącej. W kwietniu 2009 roku została zakończona inwestycja doprowadzająca gaz do nieruchomości skarżącej. Gazociąg biegnie równolegle do linii energetycznej w odległości 30 – 40 cm od niej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Na wstępie wskazać należy, iż kontestowane w skardze rozstrzygnięcie wydane zostało po wznowieniu postępowania w sprawie pozwolenia na rozbudowę sieci elektroenergetycznej średniego i niskiego napięcia oraz budowę słupowej sieci transformatorowej. Po wznowieniu postępowania organ I instancji odmówił uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę uznając, że stronie skarżącej nie przysługuje przymiot strony w sprawie pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania strony skarżącej, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Podstawę prawną wznowienia postępowania w sprawie stanowił przepis art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten mówi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony, według której organ winien zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Przesłanka braku winy strony oznacza sytuację, gdy nie została ona zawiadomiona o wszczęciu postępowania lub nie została dopuszczona do udziału w istotnych czynnościach procesowych, albo nie mogła w nich brać udziału z powodów od niej niezawinionych. W stanie faktycznym sprawy, strona skarżąca domagała się wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o pozwoleniu na rozbudowę i budowę. Zagadnienie przymiotu strony w sprawie pozwolenia na budowę uregulowane jest w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo Budowlane (Dz. U. z 2010 roku Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Przepis ten określa, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Bezspornie, z treści cytowanego przepisu wynika, iż przymiot strony w sprawie pozwolenia na budowę zależy od oceny czy nieruchomość danej osoby znajduje się w tzw. "obszarze oddziaływania obiektu". Definicja tego pojęcia zawarta jest w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, który to przepis stanowi, że jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Ustawodawca wprowadzając w cytowanym przepisie definicję "obszaru oddziaływania obiektu" odsyła do przepisów odrębnych, do których należy zaliczyć nie tylko warunki techniczne różnych obiektów, ale i przepisy dotyczące ochrony przeciwpożarowej, prawa wodnego, ochrony środowiska itp. Innymi słowy, do przepisów odrębnych w rozumieniu komentowanego przepisu należy zaliczyć przepisy rozporządzeń wykonawczych, a zatem przede wszystkim przepisy techniczno – budowlane, zawierające określenie odległości, jakie obowiązany jest zachować inwestor przy wznoszeniu określonych obiektów lub urządzeń budowlanych. Oczywistym jest, iż ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomością nie muszą wynikać tylko z przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz Prawa budowlanego ale także z innych przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Wobec powyższych uwag odnoszących się do obszaru oddziaływania obiektu budowlanego i argumentów podnoszonych przez stronę skarżącą zarówno w toku postępowania przed organami, jak i w treści skargi, wskazać należy, iż ustalenia i ocena materiału dowodowego dokonane przez organ odwoławczy są niewystarczające. Organ ten bowiem w treści wydanej decyzji uznał – powołując się na stanowisko wyrażone przez inwestora – że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Organ powyższy wniosek wyprowadził bazując wyłącznie na wyjaśnieniach inwestora, które nie zostały poddane jakiejkolwiek krytycznej analizie. W szczególności organ poprzestał na ogólnikowym sformułowaniu zawartym w piśmie inwestora, z którego wynika, że "oddziaływanie pola elektromagnetycznego wybudowanych urządzeń jest małe i mieści się w granicach dopuszczalnych przepisami norm obowiązujących w tym zakresie przepisów". Godzi się w tym miejscu wskazać, iż organ I instancji powyższe stanowisko inwestora przytoczył dosłownie. Natomiast organ odwoławczy mimo, iż cytował inwestora, to w sposób niczym nieuprawniony zastąpił słowo "małe" słowem "pomijalne". Zachowanie takie zasługuje na dezaprobatę na gruncie przepisu art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego i świadczy o dowolności ustaleń istotnych dla załatwienia sprawy. Ponadto należy wskazać, iż organ nie dokonał jakichkolwiek ustaleń na okoliczność tego "jak małe" jest owo oddziaływanie i czy rzeczywiście mieści się w przepisach norm obowiązujących w tym zakresie. Co więcej, jeśli inwestor przyznaje, że oddziaływanie jest małe, to wniosek wypływa z tego taki, że jednak ono istnieje, a skoro tak, to rolą organów było ustalenie jego zakresu i ewentualnego oddziaływania na nieruchomość skarżącej. Organ nie wskazał natomiast nawet czy do stanu faktycznego sprawy znajduje zastosowanie rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883), a wszak przepisy tego rozporządzenia określają dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku, zróżnicowane zarówno dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, jak i miejsc dostępnych dla ludności. Przy czym interesująca z punktu widzenia niniejszej sprawy nie jest odpowiedź na pytanie czy objęta wnioskiem inwestycja spełnia powyższe normy ale czy generowane poziomy pól elektromagnetycznych oddziaływają na nieruchomość skarżącej w sposób, o jakim mówi przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Konkludując należy uznać, że organ odwoławczy pominąwszy konieczność dokonania własnych ustaleń w zakresie oceny oddziaływania planowanej inwestycji w zakresie opisanym powyżej naruszył zasady ogólne postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z zasadą praworządności wynikającą z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Nadto organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego). Organ ma także obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia spełniającym wymagania art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym, przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, iż niewątpliwie organ nie dokonał oceny czy planowana inwestycja odziaływuje na nieruchomość strony skarżącej w świetle przepisów powołanego rozporządzenia Ministra Środowiska. Na obecnym etapie postępowania przedwczesne jest jakiekolwiek stanowcze stwierdzenie w powyższym zakresie. Oceny takiej winien dokonać organ odwoławczy, co winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji. W toku postępowania strona podnosiła także, iż umiejscowienie istniejącej na działce skarżącej instalacji gazowej nie zostało uwzględnione w projekcie budowlanym sieci elektroenergetycznej. Kwestia ta została w toku postępowania administracyjnego zupełnie pominięta co również nie pozostaje bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do tej kwestii organ winien wyjaśnić powyższe okoliczności i dokonać oceny, czy planowana linia elektroenergetyczna nie oddziaływa na należącą do skarżącej instalację gazową. Ustalenie poczynione w tym zakresie mogą być pomocne dla właściwego określenia obszaru oddziaływania planowanej inwestycji elektroenergetycznej Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd postanowił na podstawie art. 200 i 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na zasądzoną kwotę 457 zł złożył się uiszczony wpis od skargi (200 zł), wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (240 zł) i jego wydatki w postaci opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł). AG