II SA/Łd 32/09

Dnia 30 kwietnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2009 roku na rozprawie sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego J. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Z. ustalił na wniosek A.D. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie parkingu strzeżonego o 100 stanowisk wraz z częściowym zadaszeniem wiaty, przewidzianej do realizacji na działce w Z. przy ul. A. Na skutek złożonego przez J.M. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W dniu 12 marca 2008 r. J.M. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] nr [...], z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 59, art. 60 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] nr [...]. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnik J.M. podniósł, iż rozbudowa parkingu została faktycznie zrealizowana w 1998 r. i od tego czasu funkcjonuje jako samowola budowlana. Tym samym ustalenie warunków zabudowy dla zrealizowanej inwestycji będzie stanowiło podstawę do zalegalizowania samowoli budowlanej i przyczyni się do naruszenia prawa przez jego obejście i błędne zastosowanie. Strona dodała także, że inwestor - A.D. - do dnia dzisiejszego nie dysponuje decyzją o pozwoleniu na użytkowanie pierwszej części parkingu, co oznacza, iż w dniu wydawania decyzji o warunkach zabudowy inwestor nie legitymował się decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 156 i art. 158 k.p.a. oraz art. 59, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) utrzymało w mocy własne rozstrzygnięcie z dnia [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik J.M. wniósł o uchylenie wydanych w sprawie decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., § 3 ust. 1 pkt 53 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2005 r. nr 257, poz. 2573 ze zm.) oraz naruszenie § 18 i § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DZ.U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, choć z innych powodów, aniżeli w niej podniesione. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wobec powyższych unormowań wyjaśnić trzeba, iż do kompetencji sądu administracyjnego należy wyłącznie ocena, czy kwestionowany akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego oraz formalnego. Sąd, badając w tym kontekście legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie parkingu strzeżonego o 100 stanowisk wraz z częściowym zadaszeniem wiaty, przewidzianej do realizacji na działce nr ewid. [...] i [...] położonej w Z. przy ul. A, stwierdził, iż w składzie Kolegium orzekającym w następstwie złożenia przez J.M. wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, brała udział – D.S., która była członkiem składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. rozpoznającego przedmiotową sprawę po raz pierwszy. Powyższa okoliczność świadczy, w ocenie Sądu, o naruszeniu dyspozycji art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. i art. 127 § 3 k.p.a. W rozumieniu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Stosownie zaś do treści art. 27 § 1 zdanie 1 k.p.a. członek kolegium podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 k.p.a. Podkreślić trzeba, iż użyty w przywołanym przepisie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. zwrot "brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji" w zw. z treścią art. 127 § 3 k.p.a., który przewiduje, iż od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, budził do niedawna zarówno w piśmiennictwie, jak i orzecznictwie sądowym wątpliwości interpretacyjne. Przedmiotem sporu była bowiem kwestia, czy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w sytuacji gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Ostatecznie jednak problem ten został rozstrzygnięty w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2009 r. sygn. akt II OPS 2/09. Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż członek samorządowego kolegium odwoławczego, który brał udział w wydaniu decyzji zaskarżonej wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy, podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 2 i 78 Konstytucji RP w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., P 57/07. W uzasadnieniu wspomnianej uchwały NSA wskazał, iż jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika i członka organu kolegialnego od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.). Ratio legis tego przepisu było uniknięcie sytuacji, w której pracownik raz już uczestniczący w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to ugruntowany pogląd na stan faktyczny sprawy ( jeżeli brał udział wyłącznie w postępowaniu dowodowym ), czy też na sposób rozstrzygnięcia sprawy ( gdy wydawał decyzję z upoważnienia organu ), byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z udziałem w postępowaniu (por. W. Chróścielewski, Glosa do uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06, ZNSA 2007, nr 3, s. 137). Osoba taka mogłaby być "przywiązana" do swojego stanowiska wyrażonego we wcześniejszej decyzji administracyjnej. Nie służyłoby to obiektywności postępowania administracyjnego i treści wydawanych w nim decyzji. Ponowne postępowanie administracyjne w tej samej sprawie, zarówno klasyczne ( toczące się przed dwoma różnymi organami), jak i postępowanie przed SKO, powinno umożliwiać stronie weryfikację decyzji, zaś sprawa administracyjna powinna zostać dwukrotnie merytorycznie rozpoznana. Zaangażowanie innych osób do orzekania po raz drugi w sprawie administracyjnej służy poprawie jakości orzecznictwa administracyjnego. Identyczna decyzja, tzn. taka sama jak w wypadku pierwszego rozstrzygnięcia SKO, podjęta przez inny skład SKO w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, świadczy o tym, że sprawa administracyjna była identycznie merytorycznie oceniona przez dwa różne składy orzekające. Mniejsze znaczenie w odczuciu społecznym ( brak obiektywizmu ) może mieć decyzja, która tylko z pozoru została podjęta w sprawie dwukrotnie, gdyż decyzję weryfikowały te same osoby, które brały wcześniej udział w jej wydaniu. Taka sytuacja może wpływać także negatywnie na zaufanie obywateli do działań administracji publicznej. Skład orzekający w niniejszej sprawie, podzielając zatem pogląd zajęty w rzeczonej uchwale, uznał, iż skoro w składzie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. ponownie rozpoznającego niniejszą sprawę brała udział ta sama osoba, która wydawała w przedmiotowej sprawie pierwszą decyzję z dnia 20 czerwca 2008 r., to postępowanie prowadzące do wydania zaskarżonego aktu administracyjnego było wadliwe. Naruszało bowiem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. i art. 127 § 3 k.p.a. Wydanie zaś decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25, i 27 w świetle art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. stanowi podstawę do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną. Dodać przy tym trzeba, iż stwierdzenie takiej wadliwości postępowania skutkowało brakiem możliwości ustosunkowania się przez Sąd do zarzutów skargi, a także zajęcia jednoznacznego stanowiska w kwestii zasadności zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zobligowane będzie uwzględnić poczynione wyżej uwagi i wyłączyć od ponownego rozpatrzenia sprawy członka składu, który brał udział w wydaniu pierwszej decyzji. Następnie zaś Kolegium winno ponownie rozpatrzyć niniejszą sprawę w trybie art. 127 § 3 k.p.a. i ocenić, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego zachodzą podstawy prawne do uwzględnienia wniosku J.M. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...]. Z tych powodów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w punkcie drugim sentencji wyroku w trybie art. 200 ustawy. Z uwagi na charakter decyzji i jej niewykonalność Sąd odstąpił od wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 152 ustawy. L.F.