II SA/Łd 321/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędzia NSA Anna Stępień, Protokolant Tomasz Furmanek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2007 r. sprawy ze skargi F. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy w G. z dnia [...] nr [...]. Decyzją z dnia [...] o nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G., działając na podstawie art. 7 pkt 15, art. 18 ust. 1 pkt 4, art. 40 ust. 2 i 3, art. 102 ust. 1, art. 106 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w związku z § 2 pkt 1 i 2, § 3 ust. 1 i 2, § 4, § 5 ust. 1 pkt 2, ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy oraz art. 104 kpa, odmówił F. G. przyznania zasiłku celowego w ramach realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu łagodzenia skutków suszy w wysokości 1.392 złotych. W uzasadnieniu wskazano, iż z wyliczeń dokonanych na podstawie protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez Gminną Komisję do szacowania szkód w gospodarstwach rolnych spowodowanych klęską żywiołową wynika, że średnia wysokość szkód w gospodarstwie F. G. wynosi 28,58%, zatem nie przekracza wymaganych 30%. W złożonym odwołaniu F. G. wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji, podnosząc, iż od powierzchni użytków, jakie figurują w ewidencji w Urzędzie Gminy powinno odjąć się powierzchnię pod sadem i budynkami. Strona wskazała ponadto, iż na niektórych działkach ujęto nieaktualny stan użytkowania gruntów. Decyzją z dnia [...] o nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy, utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z § 2 w/w rozporządzenia Rady Ministrów pomocy dla gospodarstw rolnych udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli: 1) co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który podlega temu ubezpieczeniu z mocy ustawy; 2) w gospodarstwie rolnym, w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, w którym szkody w uprawach rolnych spowodowane suszą, oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji (Dz. U. Nr 16, poz. 82, z późn. zm.), wynoszą średnio powyżej 30 %. Jak wynika z protokołu szacowania strat w gospodarstwie rolnym F. G. szkody wyniosły odpowiednio: 1) w uprawie żyta, na powierzchni 5 ha – 30%; 2) w uprawie pszenżyta na powierzchni 1 ha – 30%; 3) w uprawie owsa na powierzchni 1,5 ha – 40%; 4) w uprawie mieszanki na powierzchni 2,5 ha – 30%; 5) w użytkach ziemniaków na powierzchni 2,5 ha – 30%; 6) w użytkach zielonych na gruntach ornych na powierzchni 2 ha – 30%. Kolegium wskazało, iż wysokość strat w poszczególnych uprawach ustalona przez Komisję w sporządzonym protokole jest zgodna z informacjami podanymi przez stronę w piśmie z dnia 5 sierpnia 2006 roku. Ogólna powierzchnia gospodarstwa wynosi 14,45 ha, w tym 14,17 ha użytków rolnych. Powierzchnia użytków rolnych została przyjęta jako podstawa do obliczenia wysokości średnich strat w gospodarstwie rolnym. Kolegium wskazało, iż zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia średnią wysokość szkód ustala się na podstawie protokołu i nie ma możliwości uwzględnienia innych upraw lub innych ubytków plonów, niż te, które zostały ujęte w protokole, choćby szkody powstały również w innych uprawach. Zarzut odwołującego się, że w niektórych działkach stan użytkowania gruntów jest nieaktualny nie ma zatem znaczenia. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi F. G. podniósł ponownie, iż od powierzchni użytków rolnych, które są w ewidencji Urzędu Gminy dla celów podatku od nieruchomości powinno się odliczyć użytki rolne, na których nie szacowano strat. Skarżący oświadczył, iż posiada 0,33 ha użytków rolnych pod budynkami, na których nie poniósł strat. Straty nie były również szacowane w sadzie, który zajmuje powierzchnię 0,5 ha. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło jej oddalenie, podtrzymując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Podstawę prawną rozstrzygnięć stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 roku w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz.U.Nr 155, poz. 1109) wydane na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz.U.Nr 64, poz. 593 z późn. zm.). Stosownie bowiem do art. 24 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej Rada Ministrów może przyjąć rządowy program pomocy społecznej mający na celu ochronę poziomu życia osób, rodzin i grup społecznych oraz rozwój specjalistycznego wsparcia. Ustawodawca upoważnił Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia, szczegółowych warunków realizacji programu pomocy z uwzględnieniem potrzeby zapewnienia efektywności rządowego programu pomocy społecznej. I tak, zgodnie z przepisem § 2 w/w rozporządzenia Rady Ministrów, pomocy udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli: 1) co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który podlega temu ubezpieczeniu z mocy ustawy; 2) w gospodarstwie rolnym, w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, w którym szkody w uprawach rolnych spowodowane suszą, oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 roku w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji (Dz.U.Nr 16, poz. 82 z późn. zm.), wynoszą średnio powyżej 30%. Jak wynika z brzmienia przepisów § 2 rozporządzenia, aby skorzystać z programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy spełnione muszą być łącznie obie z wymienionych przesłanek, tj. niespełnienie choćby jednej z przesłanek wyłącza możliwość przyznania zasiłku celowego na złagodzenie skutków suszy. Stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy, wniosek o udzielenie pomocy składa się w ośrodku pomocy społecznej gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o pomoc z tytułu łagodzenia skutków suszy. Postępowanie w przedmiocie przyznania pomocy prowadzi natomiast, zgodnie z przepisem ust. 2 § 4 rozporządzenia, kierownik ośrodka pomocy społecznej, który ustala średnią wysokość szkód w danym gospodarstwie rolnym na podstawie protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę. W ocenie Sądu powyższy przepis nakłada na kierownika ośrodka pomocy społecznej obowiązek uwzględnienia wysokości szkód na terenie całego gospodarstwa rolnego. Rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy nakazuje ustalenie wielkości szkód wywołanych suszą w gospodarstwie rolnym, przyjmując pojęcie gospodarstwa rolnego wykształcone na gruncie ustawy z dnia 15 listopada 1984 roku o podatku rolnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2006 roku Nr 136, poz. 969 z późn. zm.). Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o podatku rolnym, za gospodarstwo rolne uważa się obszar gruntów sklasyfikowanych w ewidencji gruntów i budynków jako użytki lub jako grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej innej, niż działalność rolnicza, o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub 1 ha przeliczeniowy, stanowiących własność lub znajdujących się w posiadaniu osoby fizycznej, osoby prawnej albo jednostki organizacyjnej, w tym spółki, nieposiadającej osobowości prawnej. Zapis § 4 ust. 2 rozporządzenia nie powoduje jednakże, iż przy wyliczaniu wskaźnika uprawniającego do zasiłku celowego pod uwagę należy wziąć powierzchnię wszystkich gruntów zaklasyfikowanych jako użytki rolne (które składają się na gospodarstwo rolne zgodnie z jego definicją). Przepis § 2 pkt 2 rozporządzenia stanowi bowiem wyraźnie, iż warunkiem udzielenia pomocy jest wystąpienie szkód w uprawach rolnych, prowadzonych w ramach gospodarstwa rolnego. Przy obliczaniu wysokości strat należy kierować się zatem powierzchnią upraw rolnych, na których szkody wystąpiły, nie zaś powierzchnią użytków rolnych, zwłaszcza, gdy powierzchnia tych obszarów nie jest tożsama. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, jak wynika z protokołu szacowania strat, sporządzonego przez Komisję Gminną w G. w dniu 7 sierpnia 2006 roku, powierzchnia dotknięta klęską żywiołową stanowi 91,7% użytków rolnych w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy. Wskaźnik ten został obliczony jako udział powierzchni upraw rolnych (13 ha) w powierzchni użytków rolnych (14,17 ha). Jak zatem wynika z powyższego F. G. prowadzi w swoim gospodarstwie rolnym uprawy rolne na powierzchni 13 ha. Jednakże w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wysokość strat w gospodarstwie rolnym skarżącego została obliczona przy uwzględnieniu powierzchni użytków rolnych, nie zaś powierzchni upraw rolnych. W świetle wcześniejszych rozważań należy stwierdzić, iż przyjęty przez organy administracji publicznej sposób wyliczenia szkód spowodowanych klęską suszy pozostaje w sprzeczności z przepisami § 2 pkt 2 w związku z § 4 ust. 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy, w szczególności zważywszy na fakt, iż z treści uzasadnienia zapadłych w sprawie decyzji ani z akt sprawy nie wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że uprawy rolne znajdują się na całej powierzchni zaklasyfikowanej w ewidencji gruntów jako użytki rolne. Ponadto kwestią podlegającą wyjaśnieniu pozostaje zakres szkód w uprawach sadowniczych, pominięty w analizach i rozstrzygnięciach organów obu instancji, na który zwraca uwagę skarżący. Okoliczność, iż organy administracji nie dokonały ustaleń w powyższym zakresie i nie wyjaśniły wpływu strat w uprawach w sadzie na średnią wysokość szkód, o której mowa w § 2 pkt 2 rozporządzenia stanowi uchybienie obowiązku wynikającego z art. 77 kpa, art. 8 kpa oraz art. 107 § 3 kpa w związku z art. 11 kpa. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien, po ustaleniu ogólnej powierzchni upraw rolnych wyliczyć wysokość szkód w tychże uprawach, mając na uwadze ich realną powierzchnię. Organ powinien również zapewnić stronie czynny udział w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji powiadomić o poczynionych ustaleniach, umożliwić zapoznanie się z nimi i ustosunkowanie się do zebranych materiałów. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.