II SA/Łd 323/17

Dnia 17 października 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2017 roku sprawy ze skargi E. K. na uchwałę Rady Gminy Zgierz z dnia 24 lutego 2011 r. nr V/30/11 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu Glinnik – Maciejów - Józefów oddala skargę. LS E. K. zaskarżyła do sądu administracyjnego uchwałę Rady Gminy Zgierz z dnia 24 lutego 2011 roku Nr V/30/11 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru Glinnik-Maciejów- Józefów, zarzucając naruszenie: 1) art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) – w skrócie: "u.p.z.p." – przez podjęcie zaskarżonej uchwały bez uprzedniego podjęcia uchwały o zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zgierz z dnia 2 grudnia 1999r. (uchwała nr XVI/149); 2) art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w gminie Zgierz w obrębie obszaru Glinnik-Maciejów-Józefów, mimo jego niezgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Zgierz w zakresie dotyczącym wywłaszczenia części działki nr ew. [...] i przeznaczeniu na drogę dojazdową; 3) art. 3 i 4 u.p.z.p. poprzez nieuzasadnione nadużycie władztwa planistycznego; 4) art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 6 ust. 1 u.p.z.p., art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP przez ograniczenie prawa do dysponowania nieruchomością i jej zagospodarowania nieproporcjonalnie do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej oraz ponad usprawiedliwione potrzeby publiczne, a w konsekwencji nadużycie władztwa planistycznego gminy; 5) art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady równości, przez zróżnicowanie przeznaczenia nieruchomości objętych planem posiadających analogiczne uwarunkowania; 6) art. 140 K.c. poprzez bezzasadne wykluczenie w planie możliwości jakiejkolwiek zabudowy działki. W ocenie skarżącej przeznaczenie części działki o nr ew. [...] na drogę dojazdową stanowi nieuzasadnione nadużycie władztwa planistycznego i jako takie podlega stwierdzeniu nieważności zwłaszcza, że wszystkie nieruchomości mają odpowiedni dostęp do drogi publicznej, zatem droga 9 KDD nie jest konieczna. Na tej podstawie skarżąca E. K. w skardze z dnia 17 marca 2017 roku wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej wyznaczenie drogi 9 KDD przez teren jej działki nr [...]. Wniesienie skargi zostało poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z dnia 17 stycznia 2017 roku. Rada Gminy Zgierz w dniu 28 stycznia przedstawiła pełnomocnikowi skarżącej przebieg postępowania w sprawie uchwalenia kwestionowanego planu, zaś uchwałą nr XXXII/436/17 z dnia 28 lutego 2017 roku postanowiła odmówić uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Zgierz wyjaśniła, że w dniu 30 kwietnia 2009r. podjęła uchwałę Nr XXXVIII/372/09 o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Zgierz dla części obrębu Glinnik - Maciejów - Józefów oraz prognozy oddziaływania na środowisko. Ogłoszeniem z 9 lipca 2009r. Wójt Gminy Zgierz zawiadomił o podjęciu przez Radę Gminy Zgierz uchwały Nr XXXVIII/372/09 z dnia 30 kwietnia 2009r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Zgierz dla części obrębu Glinnik - Maciejów - Józefów wraz prognozą oddziaływania na środowisko. Wnioski do planu miejscowego oraz prognozy oddziaływania na środowisko mogły być składane w terminie do dnia 17 sierpnia 2009r. w siedzibie Urzędu Gminy Zgierz. Do projektu planu miejscowego oraz prognozy oddziaływania na środowisko, w określonym wyżej terminie, nie wpłynęły żadne wnioski. Przedmiotowy plan wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 1 grudnia 2010r. do 21 grudnia 2010r. w siedzibie Urzędu Gminy Zgierz w Zgierzu. Dyskusja publiczna nad przyjętymi rozwiązaniami w projekcie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Zgierz dla części obszaru Glinnik -Maciejów - Józefów, odbyła się w dniu 16 grudnia 2010r. w Urzędzie Gminy Zgierz w Zgierzu. Dalej organ podkreślił, że zgodnie z art. 18 ust. 1 u.p.z.p. każdy kto kwestionował ustalenia przyjęte w projekcie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Zgierz dla części obszaru Glinnik - Maciejów - Józefów mógł wnieść uwagi. Uwagi do planu należało składać na piśmie do Wójta Gminy Zgierz, z podaniem imienia i nazwiska lub nazwy jednostki organizacyjnej i adresu, oznaczenia nieruchomości, której uwaga dotyczy, w nieprzekraczalnym terminie do dnia 4 stycznia 2011r. Oprócz projektantów planu oraz pracowników Referatu Urbanistyki, na dyskusję publiczną dotyczącą zmiany przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie stawiły się żadne osoby. Ponadto do wyłożonego do publicznego wglądu ww. projektu planu, w określonym terminie, nie wpłynęły żadne uwagi. W dniu 24 lutego 2014 roku Rada Gminy Zgierz uchwaliła zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w gminie Zgierz dla części obszaru Glinnik - Maciejów - Józefów. Zgodnie z ustaleniami przedmiotowego planu działka nr ew. [...] w obrębie [...] została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolno stojącą wraz z obiektami towarzyszącymi. Przeznaczenie oraz cechy geometryczne działki pozwalają na racjonalne zagospodarowanie przedmiotowej działki, wbrew twierdzeniu E. K., o braku możliwości realizacji inwestycji na ww. działce. Następnie organ wskazał, że procedura planistyczna została ustalona w ustawie planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób ścisły. Ustawodawca wskazał wręcz w przepisie art. 17 u.p.z.p. kolejność podejmowanych określonych czynności, a sankcja za naruszenie trybu postępowania lub zasad sporządzania planu przewidziana została w przepisie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej. Organ wyjaśnił także, że Rada Gminy Zgierz, przed uchwaleniem planu stwierdziła na podstawie art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jego zgodność z ustaleniami studium. Następnie zgodnie z art. 20 ust. 2 u.p.z.p. ustawy Wójt Gminy Zgierz, przedstawił wojewodzie uchwałę wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi. Wojewoda [...] po stwierdzeniu zgodności z prawem omawianego planu miejscowego wraz z dokumentacją formalno-prawną przekazał plan do publikacji do Dziennika Urzędowego Województwa [...]. Organ podkreślił, że ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu przez władze publiczne. Konstytucja RP w art. 61 ust. 2 i 3 stanowi, że własność podlega równej dla wszystkich ochronie prawnej. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Prawo własności, mimo że jest prawem konstytucyjnie chronionym, nie jest jednak prawem bezwzględnym. Z jego istoty wynika możliwość szerokiego korzystania z nieruchomości gruntowych. Zakres swobody w korzystaniu z prawa własności został określony w art. 140 k.c., który wskazuje, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa. W tych samych granicach może rzeczą rozporządzać. A zatem zarówno Konstytucja RP, jak i sama ustawa Kodeks cywilny, która szczegółowo reguluje zakres prawa własności wprowadza ustawowe ograniczenia prawa własności. Ograniczenia takie wprowadzają także m.in. przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Artykuł 4 tej ustawy wskazuje, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego, przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych - w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Ustalenie przeznaczenia terenów pod określone funkcje pozostaje, zatem we właściwości organów gminy. "Władztwo planistyczne gminy" nie jest oczywiście nieograniczone. Zgodnie z przyjętym w tym zakresie orzecznictwem sądowo-administracyjnym, gmina mając wyłączną kompetencję do planowania przestrzennego może pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, jeżeli oczywiście władztwa tego nie nadużywa. Organ stwierdził, że zgodnie z doktrynalną koncepcją władztwa planistycznego, mającą umocowanie w przepisie art. 4 u.p.z.p. organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. W pojęciu władztwa planistycznego mieszczą się wprowadzone przez plany miejscowe ograniczenia prawa własności. Proces uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się z koniecznością ingerencji w istniejące na terenie objętym planem prawa podmiotów prywatnych, a tym samym prowadzi do ujawnienia sprzecznych interesów pomiędzy wspólnotą samorządową, a obywatelami. Ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. Zdaniem organu nie można zatem mówić o naruszeniu art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 1, 2, 3 Konstytucji RP. W związku z powyższym Rada Gminy Zgierz wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przewidziana w art. 184 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) oraz w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U.2017.1369 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") kontrola legalności aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej ukierunkowana jest na badanie legalności zaskarżonego aktu w granicach odnoszących się do kompetencyjno - proceduralnych podstaw działania organu prawotwórczego oraz materialnoprawnych podstaw wydania aktu. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 53 ust.2 w zw. z art. 52 § 4 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie, gdy skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa należy uznać,, termin do wniesienia skargi został zachowany. Skarga została bowiem złożona przed upływem sześćdziesięciu dni od wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Mamy bowiem do czynienia z sytuacją gdy organ nie dochował terminu trzydziestu dni na udzielenie odpowiedzi na powyższe wezwanie z 17 stycznia 2017 roku, nastąpiło to bowiem w dniu 28 lutego 2017 roku. Rozpoznając skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sąd administracyjny stosuje przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.Dz.U.2016.778 ze zm.; dalej: u.p.z.p.), który stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Tryb sporządzania planu miejscowego to sekwencja czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej, a zasady sporządzania planu to merytoryczna jego zawartość (przyjęte w nim ustalenia). Istotne naruszenie trybu sporządzania planu następuje, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego. Natomiast naruszenie zasad to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych, które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego (tak WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 30.05.2017r. SA/Bk 246/17 , LEX nr 2306710). W sprawie kontrolowanego planu procedura jego uchwalania została już zbadana w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w sprawie II SA/Łd 394/12, w której sąd stwierdził, że nie doszło do jej naruszenia. Należy zatem uznać tę kwestię za prawomocnie rozstrzygnięta i niepodlegającą ponownym rozważaniom. Bezprzedmiotowy jest zatem zarzut naruszenia procedury, w tym brak uchwały o stwierdzeniu zgodności planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Na marginesie jedynie można wskazać, że w zaskarżonej uchwale znalazła się ocena powyższej zgodności, a przepisy u.p.z.p. nie wymagają, aby zgodności ta była potwierdzana odrębnym aktem. Merytoryczne zarzuty skargi związane są z przeznaczeniem części należącej do E. K. działki nr ew [...] na drogę dojazdową, co w ocenie skarżącej narusza prawo własności przez jego nieuzasadnione i nieproporcjonalne ograniczenie, uniemożliwia zagospodarowanie działki, stanowi o nadużyciu władztwa planistycznego. Ponadto w ocenie skarżącej plan w tym miejscu nie jest zgodny z zapisami studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do ostatniego z zarzutów sąd ocenił, że nie zasługuje on na uwzględnienie. W Studium działka skarżącej mieści się na terenach zabudowy jednorodzinnej. Studium zawiera jednak ogólne, wariantowe rozwiązania, które są uszczegółowiane na etapie procedury planistycznej właśnie. Studium nie określa szczegółowych rozwiązań drogowych w obrębie jednostek urbanistycznych, jak drogi dojazdowe. To należy już do organu uchwalającego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przyjęcie w planie, iż część na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową przeznaczona zostanie na ciągi komunikacyjne, drogi dojazdowe nie kłóci się z podstawowym przeznaczeniem , określonym w Studium. Oczywistym jest, że wyznaczenie drogi dojazdowej na części działki skarżącej stanowi ingerencję w przysługujące skarżącej prawo własności nieruchomości. Słusznie jednak zwraca uwagę Kolegium, że konstytucyjna ochrona prawa własności przewiduje jego ograniczenie w trybie ustawowym. Prawo własności nie jest zatem prawem nieograniczonym i absolutnym, jej ograniczenie przewiduje sama konstytucja w art. 64 ust.3 i art. 31. Jedną z ustaw, które zezwalają na ingerencję w prawo własności jest ustawa o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. Konieczność określenia w m.p.z.p. rozwiązań układu komunikacyjnego wynika z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Nakazuje on radzie przyjęcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Natomiast zgodnie z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) wspomniane zasady powinny zawierać m.in.: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym. Tak więc wytyczenie drogi dojazdowej nie narusza unormowań ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stanowi jednocześnie usprawiedliwioną ingerencję w prawo własności. Jak wynika z rysunku planu, droga dojazdowa ma biec przez działka skarżącej, ale wzdłuż jej granicy, a nie przez środek, nie rozdziela działki na dwie części. Władztwo planistyczne Gminy jest bardzo szerokie. Uwzględnienie postanowień planu zagospodarowania, rozmieszczenie inwestycji z definicji wiąże się z ograniczeniem prawa własności. Jak wynika natomiast z akt sprawy w studium przewidziano m.in. zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i taka też zabudowa została utrzymana na działce skarżącej. Natomiast drogi dojazdowe stanowią niezbędną infrastrukturę komunikacyjną zabudowy mieszkaniowej. Podkreślić w tym miejscu należy, że sąd administracyjny nie bada przyjętych rozwiązań komunikacyjnych planu pod kątem ich słuszności i celowości, racjonalności przyjętych rozwiązań, nie ma ku temu instrumentów prawnych. Kontrola sądu ogranicza się do badania legalności przyjętych rozwiązań, to jest ich zgodności z procedurą i prawem materialnym. Z uwagi na powyższe, oceniając skargę jako pozbawioną uzasadnionych podstaw prawnych sąd orzekł o jej oddaleniu na podstawie art.151 p.p.s.a. Lp/