II SA/Łd 326/03

Dnia 3 grudnia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Tomasz Zbrojewski, Sędziowie Sędzia NSA: Anna Łuczaj (spr.), Asesor WSA: Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Referendarz sądowy: Magdalena Sieniuć, po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2004 roku na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi J. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] Nr [...] 2/ stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnie- nia się wyroku, 3/ zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz J. R. kwotę 10 (dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępo- wania. II SA/Łd 326/03 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Nr [..] wydaną na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89 poz. 414 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., nakazał J. R. rozbiórkę chlewni o wymiarach 8.95 x 6.70, zrealizowanej samowolnie na działce nr ewid. 89 przy ulicy A 18 w miejscowości W. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że po przeprowadzeniu wizji lokalnej w dniu 10 lipca 2002 r. przy udziale ustalonych stron stwierdzono, że na działce nr ewid. 89 przy ulicy A 18 w W. funkcjonuje chlewnia – obiekt o wymiarach 8.95 x 6.70 m, murowany z cegły i pustaków, wykonany przez J. R. W dniu wizji stwierdzono, że budynek jest użytkowany jako chlewnia. Dla dokładnego udokumentowania stanu faktycznego w dniu oględzin sporządzono szkic sytuacyjny stanowiący integralną część decyzji oraz dokumentację fotograficzną przedstawiającą zakres i stan zaawansowania robót. Inwestor na wykonanie przedmiotowej odbudowy obiektu budowlanego nie przedstawił wymaganego przepisami pozwolenia na budowę, oświadczając do protokołu, że roboty budowlane wykonał w 2001 r., a do użytkowania obiektu jako chlewni przystąpił w 2002 r. Ponadto z dostarczonego przez Urząd Gminy i Miasta w W. wypisu z planu Nr In. 7328/44/2002 z dnia 10 września 2002 r. wynika, iż obiekt zrealizowano na działce, która zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta W., zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy i Miasta W. Nr [...] z dnia [...] przeznaczona jest pod tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z nieuciążliwymi usługami towarzyszącymi i oznaczona jest symbolem 1-M-U-12A. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. podkreślił, że zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. W przypadku jej braku, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest wydać decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu, w tym przypadku - chlewni gdy stwierdzi, że obiekt powstał bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W stosunku do tego typu samowoli budowlanych przepis art. 48 - Prawa budowlanego, pozbawia organ nadzoru budowlanego możliwości zastosowania uznania administracyjnego. W toku postępowania administracyjnego organ ustala, czy udzielone zostało pozwolenie na budowę – dokonano zgłoszenia. Ponieważ inwestor nie posiada takich dokumentów organ nadzoru budowlanego nie może skutecznie uchylić się od wydania decyzji nakazującej przymusową rozbiórkę, jeżeli zachodzą okoliczności określone w przepisie. Nie ma więc możliwości prawnych do dokonania czynności urzędowych w celu zalegalizowania samowolnie wykonanego obiektu i zgodnie z przepisem art. 48 Prawa budowlanego obiekt obligatoryjnie podlega rozbiórce. Organ I instancji wskazał nadto, że Prawo budowlane w przypadku samowoli budowlanych, w których podstawą nakazania przymusowej rozbiórki jest przepis art. 48 - nie przewiduje możliwości określania terminu wykonania rozbiórki. Oznacza to, że obowiązek ten staje się wymagalny z chwilą uprawomocnienia się decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. W odwołaniu od powyższej decyzji J. R. podał, że sporny budynek otrzymał od ciotki i po jej śmierci jego działania zmierzały jedynie do zabezpieczenia budynku przed zniszczeniem i zapobieżenia ewentualnemu niebezpieczeństwu, jakie się wiązało z ich stanem technicznym. Wykorzystanie budynku jako chlewni wynikało z chęci zapewnienia bytu rodzinie i nieznajomości przepisów. J. R. stwierdził, że nie może dokonać rozbiórki spornego budynku, ponieważ nie jest właścicielem budynków a spadkobiercy nie zezwolą mu na rozbiórkę. Nieruchomość jest współwłasnością kilku spadkobierców, o czym rozstrzygnie sąd rejonowy. Dodatkowo J. R. podkreślił, że budynki istniejące na działce wybudował jego dziadek i istnieją one nadal w takim samym kształcie, na dowód czego przedkłada mapę przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w 1981 roku, wydaną 9 stycznia 2001 roku. Odwołujący się wniósł o wstrzymanie wykonania rozbiórki do czasu rozpatrzenia spraw spadkowych przez sąd rejonowy. Decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że inwestor nie dopełnił obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę chlewni i rozpoczął roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę, czym naruszył przepis art. 28 ustawy Prawa budowlanego. Zatem w omawianej sprawie, organ I instancji, po stwierdzeniu, że roboty budowlane przy odbudowie budynku chlewni zostały wykonane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, zasadnie wydał zaskarżone rozstrzygnięcie w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi sankcję rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie, albo wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podkreślił, że przepis został tak skonstruowany, iż nakaz rozbiórki jest obligatoryjny i organ nadzoru budowlanego bez względu na okoliczności nie może dokonać legalizacji budowy, a organ administracji architektoniczno - budowlanej wydać pozwolenia na użytkowanie. W świetle tego organ odwoławczy nie może uwzględnić prośby skarżącego i wstrzymać wykonania rozbiórki do czasu rozpatrzenia spraw spadkowych przez sąd rejonowy. Organ odwoławczy nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego, że zabezpieczył budynek, gdyż groził on zawaleniem, bowiem z przeprowadzonego postępowania dowodowego wynika, że budynek ten został odbudowany od podstaw; można natomiast domniemywać z załączonej dokumentacji fotograficznej, iż inwestor użył materiałów z rozbiórki budynków będących w złym stanie technicznym, które wcześniej rozebrał. Zdaniem organu odwoławczego, bez wpływu na podjętą decyzję jest twierdzenie inwestora, że współwłaściciele budynku nie pozwolą na jego rozbiórkę, ponieważ zgodnie z przepisem art. 52 Prawa budowlanego inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany, na swój koszt, dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48 i art. 51. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. R. podał, że sporny budynek wraz z paszarnią ze strychem i dachem jednospadowym był i jest kompleksem budowlanym, który wybudował dziadek skarżącego w 1968 r. Nie są zgodne z prawdą ustalenia organów nadzoru budowlanego, że skarżący sporny budynek wybudował od podstaw. J. R. wskazał elementy budynku, które pozostały bez zmian od czasu jego wybudowania oraz opisał dokonane zmiany. Skarżący stwierdził, iż ściany: północna, szczytowa wschodnia i nośna działowa nie zostały zmienione. Ściana szczytowo - działowa zachodnia została wzmocniona pustakami. Strop i więźba dachowa, dach z desek i pokrycie papą nie uległy zmianie – część dachu rozebrał, bo był dziurawy / zgniły / i nie odbudował go. Skarżący rozebrał natomiast ścianę południową i wybudował ścianę z odzyskanej cegły. Skarżący podkreślił, że od sierpnia 2002 r. nie prowadzi i nie będzie prowadził chowu świń, a jego działania zmierzały do zabezpieczenia budynku przed dalszą ruiną. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie powołując się na ustalenia i motywy prawne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skarżącego organ odwoławczy stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż organ I instancji oparł się na protokole sporządzonym w dniu 10 lipca 2002 r., podpisanym przez skarżącego. J. R. oświadczył do protokołu, że roboty budowlane wykonał w 2001 r., a do użytkowania obiektu jako chlewni przystąpił w 2002 r. Fakt, że inwestor dokonał odbudowy wyraźnie odzwierciedla dokumentacja fotograficzna załączona do akt sprawy. Zdaniem organu odwoławczego, twierdzenie skarżącego, że nie uległa zmianie lokalizacja budynku nie może stanowić dowodu, że J. R. nie dokonał odbudowy przedmiotowego budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) decyzja /lub postanowienie/ podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi: - po pierwsze, naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, - po drugie, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, - po trzecie, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy . Stosownie do § 2 ustawy z dnia 5 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola legalności zaskarżonych decyzji obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Sąd nie jest uprawniony do badania innych przesłanek podejmowania decyzji, w tym względów celowości i słuszności. W tym świetle skarga jest zasadna, ponieważ Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego (art.7 i art.77 § 1 k.p.a.), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie administracyjne przeprowadzone przed wydaniem przez organ administracji publicznej decyzji powinno zapewnić dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten wynika w szczególności z art. 7 k.p.a. Przepis ten nakłada na organ administracji obowiązek zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy jak i stosowania norm prawa materialnego. Niedopełnienie tego obowiązku stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego i często uniemożliwia prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Obowiązki określone w powyższym przepisie precyzuje art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji zostało przeprowadzone z naruszeniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organy administracji publicznej obu instancji powołały art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.). Zastosowanie powyższego przepisu uzasadniał zdaniem organów orzekających czas zrealizowania spornej budowy - 2001 rok. W myśl art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2000r.,Nr 106, poz. 1126 ze zm.) – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 2000 roku, sygn. akt IV SA 394/98, zgodnie z zasadą zawartą w art. 48 Prawa budowlanego z 1994 roku można nakazać rozbiórkę w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa tzn. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis ten ma charakter restytucyjny, a nie represyjny (karzący z nawiązką ponad to, co zostało wybudowane z naruszeniem prawa). (por. OSP 2001/7-8/107 z glosą R. Dziwińskiego). J. R. w odwołaniu podkreślił, że budynki istniejące na działce wybudował jego dziadek i istnieją one nadal w takim samym kształcie. W skardze J. R. sprecyzował, że sporny budynek wraz z paszarnią ze strychem i dachem jednospadowym był i jest kompleksem budowlanym, który wybudował dziadek skarżącego w 1968 r. Skarżący stwierdził, iż ściany: północna, szczytowa wschodnia i nośna działowa nie zostały zmienione. Ściana szczytowo - działowa zachodnia została wzmocniona pustakami. Strop i więźba dachowa, dach z desek i pokrycie papą nie uległy zmianie. Skarżący rozebrał natomiast ścianę południową i wybudował ścianę z odzyskanej cegły. Jak zdaje się wynikać ze zdjęcia załączonego do protokołu oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu 10 lipca 2002 roku, przedmiotowy budynek w większości wykonany jest z cegły a mniejsza jego część z pustaków, nad częścią budynku nie ma dachu. Powyższe może potwierdzać oświadczenia skarżącego, zawarte w odwołaniu i w skardze. Przedmiotowy budynek - według oświadczenia skarżącego - został wzniesiony 1968 roku. Powyższa okoliczność, istotna dla rozstrzygnięcia sprawy, wymaga podjęcia stosownych czynności wyjaśniających przez organy administracji publicznej. Organ odwoławczy oparł się na lakonicznym w tym zakresie protokole z wizji, nie zwrócił uwagi na wybudowanie budynku z wykorzystaniem różnych materiałów i nie rozważył, jakie ma to znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Podjęte rozstrzygnięcie / nakaz rozbiórki całego budynku / może w tej sprawie oznaczać, że nakaz rozbiórki dotyczy także części budynku istniejącego - jak twierdzi skarżący - od 1968 roku i nie zmienianej przez skarżącego. To zaś w świetle przesłanek określonych w art. 48 Prawa budowlanego z 1994 roku, budzi uzasadnione zastrzeżenia. Ustalenia organu o wybudowaniu przedmiotowego budynku (a więc całego budynku) w 2001 roku poczynione zostały z przekroczeniem granic swobodnej oceny materiału dowodowego (art. 80 kpa). Przypomnieć należy, iż swobodna oceny materiału dowodowego nie oznacza dowolności w działaniu organu. Nie może być uznana za zgodną z prawem decyzja wydana bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych objętych hipotezą przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w danej sprawie i bez rozważenia tych przepisów w świetle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Wyjaśnienia wymaga także okoliczność, na którą powołał się J. R. w odwołaniu od decyzji organu I instancji, iż nieruchomość jest współwłasnością kilku spadkobierców, o czym rozstrzygnie sąd rejonowy. W niniejszej sprawie obowiązek rozbiórki spornego budynku nałożono na J. R. – jako inwestora. Stosownie do art. 52 Prawa budowlanego - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji - inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany, na swój koszt, dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48 i art. 51. A zatem nakaz rozbiórki może być kierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem działki na której zrealizowano określoną inwestycję. Wynika to wyraźnie z art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t. j. Dz. U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./. Nie oznacza to jednak, że postępowanie administracyjne może toczyć się bez udziału właściciela - współwłaścicieli nieruchomości / obiektu budowlanego /. W niniejszej sprawie istnieje uzasadniona wątpliwość, czy w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją nakazującą rozbiórkę budynku brały udziału wszystkie osoby, mające przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., czego organ odwoławczy zdaje się nie zauważać. Zdaniem organu odwoławczego, bez wpływu na podjętą decyzję jest twierdzenie inwestora, że współwłaściciele budynku nie pozwolą na jego rozbiórkę, a to z uwagi na brzmienie art. 52 Prawa budowlanego. Jak wyżej wskazano przepis ten określa na kogo można nałożyć obowiązek rozbiórki, lecz nie zmienia art. 28 / pojęcie strony / i art. 10 k.p.a. / zasada czynnego udziału stron /. W myśl art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną - § 2, a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodziła. Stroną – art. 28 k.p.a. - jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Niewątpliwie właściciel – współwłaściciele nieruchomości /obiektu budowlanego / mają interes prawny w sprawie dotyczącej ich własności. Organy obu instancji nie podjęły starań w celu ustalenia następców prawnych /spadkobierców/ zmarłej właścicielki nieruchomości. Ma to istotne znaczenie, bowiem właściciel lub współwłaściciele działki, której częścią składową jest obiekt budowlany, będący przedmiotem sprawy prowadzonej przez organ nadzoru budowlanego jest stroną w takim postępowaniu. Poza tym nie można wykluczyć, iż współwłaściciele / właściciel / tej nieruchomości mogą również wyjaśnić, w jakim czasie została zrealizowana budowa budynku oraz jakich i kiedy dokonano zmian lub też, czy dokonano i kiedy rozbiórki oraz odbudowy budynku. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) – dalej w skrócie p. s. a. -w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. ) – dalej w skrócie p. w. u. p. orzekł jak w sentencji. W punkcie drugim wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p. s. a. w związku z art. 97 § 1 p.w. u.p. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p. s. a. w związku z art. 97 § 1 p. w. u. p.