II SA/Łd 327/05

Dnia 12 sierpnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Ewa Markiewicz, Sędziowie Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek, Asesor WSA: Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant Referendarz sądowy Magdalena Sieniuć, po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi A S.A. w D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy pozwolenia na budowę i zmiany sposobu użytkowania oddala skargę. Wojewoda [....] decyzją z dnia [...] (znak[..]) Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] Nr [...] znak [...]odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę oraz dokonania zmiany sposobu użytkowania basenu szlamu gotowego na magazyn odpadów innych niż niebezpieczne, położonego na działce o nr ew. [...] w T. gmina D. W uzasadnieniu tej decyzji powołał przepis art. 71 ustawy prawo budowlane, wywodząc, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno -budowlanej, a rozstrzygnięcie w sprawie zamiany wiążącej się z koniecznością wykonania robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę następuje w drodze decyzji o pozwoleniu na budowę. Zauważył, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, usytuowanego na obszarze objętym planem miejscowym, wymaga od inwestora załączenia do zgłoszenia zaświadczenia wydanego przez organ gminy o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami planu miejscowego, zaś zmiana ta w razie braku planu miejscowego wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyjaśnił nadto, iż przez zmianę sposobu użytkowania obiektu, na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć takie działanie, które powoduje zmianę jego funkcji - przeznaczenia (bez względu na to, czy zmiana ta wymagać będzie prowadzenia robót budowlanych, czy też nie) . Podkreślił, iż zakres projektowanej przez inwestora zmiany użytkowania jednego z nieużywanych w chwili obecnej basenów szlamu na magazyn odpadów innych niż niebezpieczne i uprzednia jego przebudowa, obejmująca usunięcie istniejących zbędnych konstrukcji stalowych, wykonanie otworu o wymiarach 4,5m na 4,5m dla wjazdu pojazdów dostarczających odpady, wykonanie nadbudowy posadzki, wykonanie kanału spływowego odcieków wokół kolumny centralnej wraz ze szczelnym kolektorem 160 PE HD do pompowni, kierującej odcieki do zakładowej oczyszczalni ścieków, wykonanie fragmentu ściany oddzielającej część magazynową od urządzeń technologicznych transportu odpadów do pieca, wykonanie zadaszenia, wskazuje jednoznacznie na konieczność uzyskania pozwolenia na budowę. To zaś, zdaniem Wojewody[...] , oznacza, iż zmiana ta, z uwagi na brak planu miejscowego dla terenu objętego tą zmianą, powinna być poprzedzona decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazał nadto, iż inwestor, pomimo wezwania postanowieniem z dnia [..] Nr [...] do uzupełnienia wniosku w sprawie przedmiotowej inwestycji o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzji tej nie załączył. Zamiast tego, powołując się na przepis art. 63 ust. 2 ustawy o odpadach, wywiódł, iż miejsce magazynowania odpadów nie wymaga wyznaczenia w trybie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewoda[...], odnosząc się do tego, podzielił pogląd organu pierwszej instancji, wedle którego powołany przepis art. 63 ust. 2 nie wyłącza stosowania art. 71 ust. 2 pkt. 4 prawa budowlanego i nie zwalnia inwestora z obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Uznał bowiem, iż o konieczności przedłożenia tej decyzji przesądza rozstrzygnięcie sprawy zmiany sposobu użytkowania w drodze decyzji o pozwoleniu na budowę, a brak w uzasadnieniu decyzji pierwszej instancji wyjaśnienia tej kwestii jest, co podkreślił inwestor w odwołaniu, uchybieniem, jednakże uchybienie to wobec zachowania pozostałych elementów decyzji pozwala na stwierdzenie, iż decyzja ta nie narusza przepisów postępowania w sposób, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie A SA (obecnie B SA w D.) wniósł o jego uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi, poza opisaniem stanu faktycznego sprawy i powtórzeniem niektórych motywów zaskarżonej decyzji, za błędne uznał stanowisko obu organów co do obowiązku doręczenia decyzji o warunkach. Podkreślił, iż wnosił o udzielenie pozwolenia na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania basenu szlamu na magazyn odpadów innych niż niebezpieczne, a miejsce magazynowania, stosownie do art. 63 ust. 2 ustawy o odpadach, nie wymaga wyznaczenia w trybie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, zaś powołany przepis "w stosunku do ogólnego uregulowania art. 71 ust. 2 pkt 4 prawa budowlanego, które w niniejszej sprawie nie może być stosowane w myśl reguły interpretacyjnej lex specialis derogat legi generali". Podniósł nadto, iż zasady logiki prawniczej nie pozwalają na przyjmowanie wykładni, która pozbawiałaby normę znaczenia prawnego, a przepis art. 63 ust. 2 ustawy o odpadach czyniła martwym. Zauważył, iż ustawa o odpadach rozróżnia składowanie odpadów od ich magazynowania, na składowisko odpadów wymagane jest, zgodnie z art. 51 tej ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wymogu takiego nie ma natomiast dla magazynowania odpadów. To zaś, zdaniem skarżącego, oznacza, iż obowiązkiem organu odwoławczego było uchylenie wadliwej decyzji Starosty[...], wadliwej bo naruszającej art. 63 ust. 2 ustawy o odpadach oraz art. 35 ust. 3 i ust. 4, art. 71 prawa budowlanego. W piśmie przygotowawczym skarżącego z dnia 10 sierpnia 2005r., złożonym na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2005r., ustanowiony przez A SA, pełnomocnik w osobie radcy prawnego K. J. poparł skargę, zażądał zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego oraz wskazał dodatkowo na naruszenie art. 2 ust. 2 prawa budowlanego, zgodnie z którym przepisy ustawy nie naruszają przepisów odrębnych, a przepisem takim jest art. 63 ust. 2 ustawy o odpadach. Załączając postanowienie Sądu Rejonowego dla Ł. Ś. w Ł. XX Wydział z dnia l lipca 2005r., poinformował także o zmianie nazwy skarżącego z A SA na B SA. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. W myśl art. 3 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Nie może natomiast zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić jeśli stwierdzi: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3. inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § l ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga zgodnie z art, 151 ustawy podlega oddaleniu. Kontrolując wedle wskazanych wyżej kryteriów decyzję Wojewody [...] z dnia [...] (znak[...]) Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [....] Nr [...] znak [..] odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę oraz zmianę sposobu użytkowania basenu szlamu gotowego na magazyn odpadów innych niż niebezpieczne, położonego na działce o nr ew. [...] w T. gmina D., Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisu przepisów prawa materialnego i procesowego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności zauważyć należało, iż stosownie do przepisu art. 71 ust. 2 zdanie pierwsze oraz ust. 6 pkt l ustawy z dnia 7 lipca prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2000r., Nr 106, póz. 1126 ze zm.) zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, a jeśli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie zaś z przepisem art. 59 ust. l ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 ze zm.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy, chyba że sprawa dotyczy inwestycji celu publicznego albo zmiana ta dotyczy terenu, na którym obowiązuje plan uchwalony przed dniem l stycznia 1995r. W analizowanej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, iż wobec planowanej przez skarżącą B SA zmiany sposobu użytkowania basenu szlamu gotowego na magazyn odpadów innych niż niebezpieczne, położonego na działce o nr ew. [...] w T. gmina D., obejmującej usunięcie istniejących zbędnych konstrukcji stalowych, wykonanie otworu o wymiarach 4,5m na 4,5m dla wjazdu pojazdów dostarczających odpady, wykonanie nadbudowy posadzki, wykonanie kanału spływowego odcieków wokół kolumny centralnej wraz ze szczelnym kolektorem 160 PE HD do pompowni, kierującej odcieki do zakładowej oczyszczalni ścieków, wykonanie fragmentu ściany oddzielającej część magazynową od urządzeń technologicznych transportu odpadów do pieca, wykonanie zadaszenia, konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Okoliczności tej nie kwestionuje skarżący, który to wnioskiem z dnia 23 września 2004r. wystąpił o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania i pozwolenie na budowę ani organy administracji publicznej. Sporną kwestią, a zarazem podstawowym zarzutem skargi, jest natomiast to, czy dla udzielenia tegoż pozwolenia konieczne było uprzednie uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Źródło tego sporu zdaje się tkwić, jak na to wskazuje uzasadnienie zaskarżonej decyzji i uzasadnienie skargi, w odmiennej interpretacji organów i skarżącego co do stosunku przepisu art. 59 ust. l o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wskazanego w skardze art. 63 ust. 2 ustawy o odpadach, wedle którego miejsce magazynowania odpadów nie wymaga wyznaczenia w trybie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu, nie sposób podzielić wyrażonego w skardze przez B Spółkę Akcyjną poglądu, wedle którego planowana inwestycja jako miejsce magazynowania odpadów nie wymaga, zgodnie z powołanymi w skardze przepisami art. 63 ust. 2 ustawy o odpadach i art. 2 ust. 2 prawa budowlanego, wyznaczenia w trybie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Przede wszystkim zauważyć należy, iż inwestycja ta nie ogranicza się tylko i wyłącznie do zmiany dotychczasowej funkcji obiektu budowlanego, ale wiąże się z koniecznością dokonania robót budowlanych, w tym robót obejmujących elementy konstrukcyjne obiektu, wymaga pozwolenia na budowę oraz w zasadniczy sposób zmienia dotychczasowy sposób korzystania z tego terenu. Udzielenie pozwolenia na budowę wymaga zaś, stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 3 prawa budowlanego, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obowiązujący w dacie wszczęcia i zakończenia postępowania w przedmiotowej sprawie przepis art. 59 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustanawia z kolei wymóg uzyskania decyzji o warunkach dla zmiany sposobu użytkowania każdego obiektu w sytuacji braku planu miejscowego, a z taką sytuacją mamy do czynienia w tej sprawie. Przepis ten jest nie tylko jednoznaczny, a także nie pozostawia on organom administracji publicznej żadnej swobody działania, co oznacza, że każda zmiana sposobu użytkowania obiektu znajdującego się na terenie pozbawionym planu miejscowego wymaga uprzedniego ustalenia warunków zabudowy. Wydaje się, iż ratio legis tego przepisu jest zapobieżenie chaosowi planistycznemu, dowolności w zagospodarowaniu terenu, które, wobec braku przepisów określających sposób przeznaczenia terenu, mógłby powstać. Nie ulega także wątpliwości okoliczność, iż w sprawie nie mamy do czynienia, co zasugerowano w skardze, z wyznaczeniem miejsca magazynowania odpadów, lecz z obiektem już istniejącym, którego zmianie następuje jedynie funkcja. Z wniosku z dnia 5 października 2004r. wynika jednoznacznie, iż wnioskodawca żąda decyzji zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania istniejącego basenu szlamu i na wykonanie robót budowlanych na podstawie ustawy prawo budowlane, w istocie więc występuje o pozwolenie na składowisko odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 3 pkt. 16 ustawy o odpadach. Stosownie bowiem do powołanego przepisu przez składowisko odpadów rozumie się obiekt budowlany przeznaczony do składowania odpadów. Składowisko zaś, zgodnie z art. 51 ust. l powołanej ustawy, wymaga decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Okoliczność tą potwierdza także zakres projektowanych robót, obejmujący min. wykonanie zadaszenia, a także zamiar inwestora - gromadzenie odpadów, które będą stanowiły rodzaj paliwa uzupełniającego przy wypalaniu klinkieru w piecu obrotowym. Skoro zatem sporna inwestycja wymagała uprzedniego ustalenia warunków zabudowy, a inwestor, mimo postanowienia z dnia [...] Nr [..] wzywającego do uzupełnienia projektu min. o decyzję o warunkach, w piśmie z dnia 17 listopada 2004r. poinformował, iż w sprawie tej nie jest, jego zdaniem, wymagana sporna decyzja, to uznać należy, iż inwestor nie zastosował się do nałożonych obowiązków, a tym samym nie spełnił warunków art. 32 ust. 4 prawa budowlanego, niezbędnych do wydania pozwolenia. Stosownie bowiem do tego przepisu, pozwolenie na budowę może być wydane temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W konsekwencji uznać należy, iż organy obu instancji prawidłowo zastosowały przepis art. 35 ust. 3 część druga prawa budowlanego, wedle którego właściwy organ, po bezskutecznym upływie terminu do wykonania nałożonych postanowieniem obowiązków usunięcia nieprawidłowości, wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Na marginesie zauważyć należy, że gdyby nawet przedmiotową inwestycję zakwalifikować, tak jak tego chce skarżący, do magazynu odpadów, to należałoby uwzględnić okoliczność, iż art. 63 ust. 2 ustawy o odpadach został uchwalony w dniu 27 kwietnia 2001r., zaś art. 59 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w dniu 27 marca 2003r., w myśl zatem jednej z reguł kolizyjnych przepis późniejszy w czasie uchyla moc obowiązującą przepisu wcześniejszego. W sprawie nie dostrzeżono także naruszenia prawa procesowego, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim zauważyć należało, iż organy przeprowadziły w sposób wszechstronny postępowanie wyjaśniające i starannie ustaliły stan faktyczny, dokonały prawidłowej wykładni przesłanek w sprawie, a uzasadnienie prawne zaskarżonej decyzji umożliwia ocenę prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. Zawiera ono bowiem przepis stanowiący podstawę rozstrzygnięcia sprawy, przesłanki i motywy odmownego rozpoznania żądania strony. W motywach tych organ podał, iż sporna inwestycja wymagała uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach. W ocenie Sądu, treść zaskarżonej decyzji pozwalała skarżącemu poznać motywy i przesłanki podjętej decyzji, zaś rozstrzygnięcie sprawy stanowi logiczną konsekwencję ustalonego w postępowaniu stanu faktycznego i jego ocenę w świetle obowiązujących przepisów prawnych. Zwrotu kosztów w niniejszej sprawie nie zasądzono, o zwrocie kosztów Sąd orzeka bowiem jedynie między stronami, tj. organem administracji publicznej a skarżącym i to wyłącznie wówczas, gdy skargę uwzględnia. Stosownie do przepisu art. 200 u.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Jednocześnie Sąd uznał wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 152 wskazanej ustawy za zbędne. Mając na uwadze fakt, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [..] (znak[...]) Nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] z dnia [...] Nr[...], są zgodne z przepisami ustawy prawo budowlane i przepisami procesowymi oraz nie dostrzegając z urzędu uchybień mogących mieć czy też mających wpływ na rozstrzygnięcie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd skargę oddalił.