II SA/Łd 329/08

Dnia 14 listopada 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2008 r. przy udziale - sprawy ze skargi Województwa [...], Zarządu Dróg Wojewódzkich w Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie projektu podziału nieruchomości oddala skargę. LS Postanowieniem Nr [...], z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu zażalenia Województwa [...] - Zarządu Dróg Wojewódzkich w Ł. na postanowienie Burmistrza W. z dnia [...] (znak: [...]) w sprawie zaopiniowania pozytywnie wstępnego projektu podziału nieruchomości o nr ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości W., stanowiącej własność Skarbu Państwa – na podstawie przepisu art. 138 par. 1 pkt 1, w związku z art. 144 ustawy z dnia 14. czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w związku z przepisem art. 93 ust. 4 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 21. sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż postanowieniem z dnia [...] (znak: [...]) Burmistrz W. zaopiniował pozytywnie wstępny projekt podziału nieruchomości o nr ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości W., stanowiącej własność Skarbu Państwa, jako zgodny z przepisami dotyczącymi prowadzenia ewidencji gruntów i budynków. Rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji uzasadniał tym, że przedłożony przez Starostę W. wstępny projekt podziału ma na celu dostosowanie stanu faktycznego (skrzyżowanie linii kolejowej z drogą publiczną) do wymogów przewidzianych w przepisie par. 9 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r., Nr 38, poz. 454), który stanowi, iż w razie wzajemnego przecinania się linii kolejowych i dróg publicznych, przy ustalaniu granic działek ewidencyjnych linie kolejowe dzielą drogi publiczne na odrębne działki ewidencyjne. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyło Województwo [...] – Zarząd Dróg Wojewódzkich w Ł. podnosząc, że przywołany w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przepis par. 9 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r., Nr 38, poz. 454), nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, albowiem linia kolejowa przebiega po wiadukcie położonym nad drogą wojewódzką. Skarżący powołał się przy tym na przepis art. 46 k.c., w związku z art. 143 k.c. określającym granice przestrzenne własności nieruchomości i wywodził, że za nieuprawnione należy uznać stosowanie przepisów powyższego rozporządzenia w sposób wyrywkowo wyjęty z kontekstu, z pominięciem przepisów rangi najwyższej, jakim jest Kodeks cywilny. Na tej podstawie skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. rozpoznając powyższe zażalenie zważyło, iż w myśl przepisu art. 93 ust. 4 ustawy z dnia 21. sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów o których mowa w przepisie art. 95, opiniuje wójt, burmistrz, prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w przepisie art. 94 ust. 1 tejże ustawy. W przypadku braku planu miejscowego, jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli: 1) nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi albo 2) jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 94 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Organ odwoławczy wskazał, iż mając na względzie brzmienie cytowanego wyżej przepisu dla oceny dopuszczalności podziału nieruchomości istotne jest, w przypadku braku miejscowego planu i decyzji o warunkach zabudowy, czy proponowany podział nie jest sprzeczny z odrębnymi przepisami. Dlatego w przypadku odmowy pozytywnego zaopiniowania wstępnego podziału nieruchomości, organ opiniujący musi wskazać przepis prawa, z którym proponowany podział będzie pozostawał w kolizji. W sytuacji, gdy żaden odrębny przepis prawa nie wyklucza dokonania podziału w sposób wskazany we wniosku o podział nieruchomości, podział może być dokonany. Dalej organ wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie, przedmiotem podziału jest nieruchomość stanowiąca drogę wojewódzką, położona w W., oznaczona w ewidencji gruntów nr [...], stanowiąca własność Skarbu Państwa i pozostająca w zarządzie Zarządu Dróg Wojewódzkich w Ł. Wstępny projekt podziału złożony przez wnioskodawcę – Starostę W. przewiduje podział tej nieruchomości na trzy działki o numerach [...], [...] i [...]. Jako cel podziału wnioskodawca wskazał wydzielenie działki stanowiącej linię kolejową w sposób wynikający z przepisów par. 9 ust. 3 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r., Nr 38, poz. 454). Wskazany przepis stanowi, że w razie wzajemnego przecinania się linii kolejowych i dróg publicznych, przy ustalaniu granic działek ewidencyjnych linie kolejowe dzielą drogi publiczne na odrębne działki. Strona skarżąca podniosła, że przepis par. 9 ust. 3 ust. 2 powyższego rozporządzenia nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, ponieważ droga wojewódzka nie przecina się wzajemnie z linią kolejową, gdyż ta ostatnia przebiega po wiadukcie nad drogą. Oceniając powyższą kwestię organ odwoławczy wskazał, iż z treści cytowanego przepisu wynika, że wzajemne przecinanie się linii kolejowych i dróg publicznych determinuje podział dróg publicznych na odrębne działki ewidencyjne. Ustawodawca nie definiuje pojęcia "przecinania się", dlatego aby ustalić znaczenie tego pojęcia organ odwołał się do jego znaczenia językowego i wskazał, iż "Słownik języka polskiego" (PWN tom II, str. 957) definiuje pojęcie "przeciąć" jako: 1) cięciem podzielić coś na części, oddzielić coś od czegoś, 2) znaleźć się w poprzek lub wzdłuż jakiejś płaszczyzny, 3) nagłym wystąpieniem, pojawieniem się przerwać, zakończyć coś. Wykładając znaczenie pojęcia wzajemnego "przecinanie się" linii kolejowych i dróg publicznych, organ wskazał, iż należy sięgnąć do znaczenia pojęcia "przeciąć", definiowanego w pkt 2. Skoro "przeciąć" oznacza znaleźć się w poprzek lub wzdłuż jakiejś płaszczyzny, to konsekwentnie poprzez wzajemne "przecinanie się" linii kolejowych i dróg publicznych należy rozumieć przecinanie się w jednej płaszczyźnie. Zatem, po myśli wymagań przepisu par. 9 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków, linie kolejowe dzielą drogi publiczne na odrębne działki ewidencyjne wyłącznie wówczas, kiedy przecinają się wzajemnie w jednej płaszczyźnie. Prowadzi to – zdaniem organu odwoławczego – do wniosku, że w sytuacji gdy linie kolejowe i drogi publiczne krzyżują się w dwóch płaszczyznach, z uwagi na to, że linia kolejowa przebiega nad drogą publiczną, wskazy wyżej przepis nie ma zastosowania. Dalej organ wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi sytuacja wzajemnego przecinanie się linii kolejowej z drogą publiczną Nr [...]. Nie oznacza to jednak, że proponowany podział nie może być dokonany. Przechodząc do dalszych rozważań organ odwoławczy zauważył, iż ustawodawca nie wskazał, na podstawie jakich odrębnych przepisów organ orzekający ma zaopiniować wstępny projekt podziału, w przypadku braku planu miejscowego i decyzji o warunkach zabudowy. W takiej sytuacji organ wskazał, iż zasadnym wydaje się przyjęcie, że są to przepisy wskazujące na możliwy sposób zagospodarowania wydzielonych działek gruntu przy uwzględnieniu celu określonego przez wnioskodawcę, a więc przepisy z zakresu ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków i prawa budowlanego. Konstatując organ odwoławczy wskazał, iż proponowany przez wnioskodawcę podział nieruchomości stanowiącej drogę publiczną, wojewódzką, przebiegającą przez miasto W., nie jest sprzeczny z odrębnymi przepisami. Żaden przepis prawa, w szczególności zaś przepisy o drogach publicznych, nie zawierają uregulowań, z którymi podział nieruchomości stanowiącej drogę publiczną na poszczególne działki ewidencyjne, wydzielone w granicach pasa drogowego, byłby sprzeczny. Podział taki w niczym nie ogranicza uprawnień właścicielskich, jak również wykorzystywania nieruchomości zgodnie z jej gospodarczym przeznaczeniem. W świetle powyższych rozważań, za bezzasadne organ uznał powoływanie się przez skarżącego na przepisy art. 46 k.c., w związku z art. 143 k.c. ponieważ proponowany podział nie narusza także przestrzennych granic własności nieruchomości. Organ zauważył, iż wprawdzie Burmistrz W. zaopiniował wstępny projekt podziału nieruchomości stanowiącej działkę o nr ewidencyjnym [...], jako zgodny z przepisami dotyczącymi prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, nie zaś jak wymaga tego art. 94 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako nie pozostający w sprzeczności z przepisami odrębnymi, to jednak nie miało to wpływu na rozstrzygnięcie w rozpatrywanej sprawie, ponieważ proponowany podział nie jest sprzeczny z odrębnymi przepisami. W dniu 28. marca 2008n r. skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Łodzi złożyło Województwo [...] – Zarząd Dróg Wojewódzkich w Ł. zarzucając naruszenie przepisu art. 94 ust 1 ustawy z dnia 21. sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz przepisów art. 46 k.c., w związku z art. 143 k.c.. Strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej "decyzji". W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż postanowieniem z dnia [...] (znak: [...]) Burmistrza W. zaopiniował pozytywnie wstępny projekt podziału nieruchomości stanowiącej działkę o nr ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości W., stanowiącej własność Skarbu Państwa. Powołując się na przepisy rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r., Nr 38, poz. 454), Starosta W. stwierdził, że wstępny projekt podziału ma na celu dostosowanie stanu faktycznego (skrzyżowanie linii kolejowej z drogą publiczną) do wymogów przepisu par. 9 ust. 3 pkt. 2 powyższego rozporządzenia. Dalej skarżący wskazał, iż z powyższym postanowieniem nie zgodził się Zarząd Dróg Wojewódzkich w Ł.. Składając zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie, podniósł, iż przepis par. 9 ust. 2 pkt. 2 cytowanego rozporządzenia nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż linia kolejowa przebiega po wiadukcie położonym nad drogą wojewódzką. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. rozpoznając zażalenie wskazało, iż na obszarze, którego dotyczy podział brak jest miejscowego planu, a więc stosownie do treści przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podziału dokonuje w przedstawionym stanie faktycznym burmistrz, a podział taki jest dopuszczalny, jeżeli: 1) nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi albo 2) jest zgodny z warunkami określonym w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dalej strona skarżąca podniosła, iż organ odwoławczy uznał, że w rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji postąpił prawidłowo przyjmując, iż proponowany podział nie jest sprzeczny z odrębnymi przepisami. Wskazał, iż przecinanie się linii kolejowych i dróg publicznych determinuje podział dróg publicznych na odrębne działki ewidencyjne. Ponieważ ustawodawca nie definiuje pojęcia: "przecinanie się" organ odwoławczy ustalił znaczenie tego określenia sięgając do słownika języka polskiego i przyjął znaczenie tego pojęcia stosowane w języku polskim. Zdaniem skarżącego takie postępowanie organu odwoławczego należy uznać za nieuprawnione, w sytuacji gdy system prawa zawiera określenia definiujące "własność gruntu" – przepis art. 143 k.c., określający przestrzenne usytuowanie nieruchomości, które w konsekwencji prowadzi do przecinania gruntów. Skarżący podniósł, iż interpretowanym zwrotom, których znaczenie określone jest przez język prawny, nie można bez dostatecznych powodów przypisywać swoistego znaczenia potocznego (vide: Maciej Zieliński - Wykładnia prawa, zasady, reguły, wskazówki). Ponadto strona skarżąca podniosła, iż organ pierwszej instancji opiniując wstępny podział nieruchomości podał błędną podstawę prawną, wskazując zamiast przepisu art. 94 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepis par. 9 ust 3 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa. Zdaniem skarżącego powyższe uchybienia winny być usunięte. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., podzielając argumentację wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie 1. uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie przejmuje zatem sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz jedynie dokonuje oceny działalności organu orzekającego z punktu widzenia kryterium legalności. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonym postanowieniu opisanych powyżej uchybień, a zatem wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi oddalił ją (art. 151 p.p.s.a.). Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W myśl przepisu art. 93 ust. 1 tejże ustawy stanowi, iż podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94 tej ustawy. Przepis ten stanowi natomiast, iż w przypadku braku planu miejscowego – jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu – podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli: 1) nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo 2) jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W realiach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości poprawność ustalenia organów zarówno w zakresie tego, iż nieruchomość, której dotyczy wniosek o dokonanie podziału jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia miejscowego planu, jak i tego, że brak jest dla tejże nieruchomości decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W takiej sytuacji faktycznej prawidłowa jest konkluzja organu odwoławczego, iż podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi (art. 94 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy). Nie nasuwa również uwag krytycznych konstatacja organu administracji, iż zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1 omawianej ustawy. Opinię, powyższą wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 93 ust. 4 i 5 tejże ustawy) W tak określonym stanie faktycznym i prawnym prawidłowy jest wniosek organu odwoławczego, iż przy wyrażaniu opinii wobec proponowanego podziału nieruchomości organ winien ograniczyć się do zbadania, czy projekt podziału nieruchomości nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi. Z powyższego punktu widzenia nie budzi wątpliwości prawidłowość działań organu odwoławczego, w szczególności zaś konkluzji, iż brak jest przepisów odrębnych, z którymi w sprzeczności pozostawałby proponowany sposób podziału nieruchomości. Powyższe ustalenie dokonane przez organ odwoławczy jest konieczne ale i wystarczające do tego aby w postępowaniu sądowym potwierdzić prawidłowość zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi należy wskazać, iż zupełnie oderwane są one od treści zaskarżonego rozstrzygnięcia. Prawdą jest, iż organ odwoławczy uznając prawidłowość samego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji nie podzielił argumentacji, która przyświecała temuż organowi przy pozytywnym zaopiniowaniu wniosku i w tym zakresie zaakceptował argumenty przedstawione przez stronę skarżącą we wcześniejszym zażaleniu. Skoro jednak organ odwoławczy zaniechał opierania własnego postanowienia na przepisach rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29. marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. (Dz. U. Nr 38, poz. 454), to trudno dopatrzeć się sensu w argumentacji skargi zmierzającej do podważenia prawidłowości interpretacji przepisu par.9 ust. 3 pkt. 2 tegoż rozporządzenia Dokonana przez organ odwoławczy zmiana podstawy prawnej rozstrzygnięcia w niezmienionym stanie faktycznym sprawy jest działaniem dopuszczalnym i zasługuje na akceptację. W szczególności zmiana ta nie prowadziła do naruszenia regulacji statuującej dwuinstancyjność postępowania. (art. 15 k.p.a.) Nie sposób natomiast pogodzić się ze stanowiskiem skarżącego domagającym się rozpoznania niniejszej sprawy w oparciu o przepisy kodeksu cywilnego. Otóż przepisy z zakresu prawa cywilnego mogą stanowić podstawę rozstrzygania spraw w postępowaniu administracyjnym tylko wówczas, gdy wyraźna norma prawa administracyjnego odsyła do takiego przepisu, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Po wtóre zaś przepisy art. 46 i 143 k.c. stanowiąc, iż "nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności", oraz, iż "w granicach określonych przez społeczno – gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią" nie odnoszą się w żadnym zakresie do przedmiotu objętego zaskarżonym postanowieniem. Postanowienie to bowiem nie odnosi się do prawa własności i tym samym prawa tego nie ogranicza. Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a. skargę jako bezzasadną oddalił. J.S.