II SA/Łd 329/13

Dnia 6 września 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2013 roku sprawy ze skargi A Spółka Akcyjna z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. LS Decyzją z dnia [...], nr [...], [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., w skrócie K.p.a.) oraz art. 51 § 1 pkt 1 w związku z ust. 7 ustawy z dnia lipca 7 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm., powoływana także jako ustawa), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...], Nr [...], którą nakazano A Sp. z o.o. z siedzibą w W. wykonanie rozbiórki stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci A nr [...] B., tj. stalowej wieży antenowej o wysokości 42 m wraz z fundamentem, instalacji anten sektorowych i radioliniowej oraz kontenera z wyposażeniem technicznym, posadowionego u podstawy wieży na działce nr ewid. gruntu 2230/19 przy ul. A 12 w B.. W toku postępowania ustalono, iż po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego Starosta [...] decyzją z dnia [...], Nr [...], odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...], Nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu A Sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę wieży antenowej stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci A, nr [...] B., usytuowanej na działce o nr ewid. 2230/19 przy ul. A 12 w B.. Wojewoda [...] decyzją ostateczną z dnia [...], Nr [...], orzekł o uchyleniu ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...], Nr [...] oraz o uchyleniu decyzji Starosty [...] z dnia [...], Nr [...] i odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na dla ww. inwestycji. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...], Nr [...] wznowił z urzędu postępowanie w sprawie własnej decyzji z dnia [...], Nr [...], którą udzielono A Sp. z o.o. w W. pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej wieży antenowej stacji bazowej telefonii cyfrowej. Decyzją z dnia [...], Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. orzekł na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. o uchyleniu ww. własnej decyzji z dnia [...]. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., decyzją z dnia [...], Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości, przekazują sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej organ odwoławczy wskazał, iż przed wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia organ I instancji zobligowany był w pierwszej kolejności do rozpatrzenia złożonego przez stronę wniosku o zawieszenie przedmiotowego postępowania, czego nie uczynił. Wobec powyższego, w ocenie organu II instancji wydanie decyzji kończącej przedmiotowe postępowanie było przedwczesne. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. rozpoznał wniosek inwestora o zawieszenie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną organu I instancji z dnia [...] o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu ewentualnie o niepodejmowanie czynności w toku wszczętego postępowania do czasu wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzeczenia w przedmiocie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] Nr [...]. Organ I instancji wydał w dniu [...] postanowienie Nr [...], którym odmówił zawieszenia postępowania w sprawie udzielenia inwestorowi pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej wieży antenowej stacji bazowej telefonii cyfrowej wskazując, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia [...], sygn. akt [...] oddalił skargę A Sp. z o.o. w W. na ww. decyzję Wojewody [...] nr [...]. Ponieważ postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie zostało zaskarżone organ I instancji kolejnym postanowieniem z dnia [...], Nr [...], na podstawie art. 31 § 2 K.p.a., dopuścił [...] Stowarzyszenie B do udziału we wznowieniowym postępowaniu w sprawie udzielenia inwestorowi pozwolenia na użytkowanie wieży antenowej stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci A nr [...]. Następnie decyzją z dnia [...], Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. uchylił własną decyzję z dnia [...], Nr [...] i odmówił A Sp. z o.o. w W. pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej wieży antenowej stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci A nr [...] B. na działce o nr ewid. 2230/19 przy ul. A 12 w B.. Powyższa decyzja organu I instancji została utrzymana przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...], Nr [...], natomiast wyrokiem z dnia [...], sygn. akt [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę na decyzję organu II instancji z dnia [...]. Kontynuując postępowanie w niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...], Nr [...], nakazał A Sp. z o.o. w W. wykonanie rozbiórki stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci A nr [...] B., tj. stalowej wieży antenowej o wysokości 42 m wraz z fundamentem, instalacji anten sektorowych i radioliniowej oraz kontenera z wyposażeniem technicznym, posadowionego u podstawy wieży na działce o nr ewid. 2230/19 przy ul. A 12 w B.. Odwołanie od powyższej decyzji złożył pełnomocnik inwestora, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zarzucając jednocześnie zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 81c ustawy Prawo budowlane oraz naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 107 K.p.a. Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uznał je za niezasadne i wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż podstawę prawą zaskarżonej decyzji organu I instancji stanowił przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W ocenie organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zasadnie przyjął, iż w niniejszej sprawie winien mieć zastosowanie przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, gdyż w niniejszej sprawie zaistniał inny przypadek niż uregulowany w przepisach art. 48 ust. 1 oraz art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Inwestorowi nie można bowiem uczynić zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane, ponieważ w dacie rozpoczęcia robót budowlanych inwestor legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Natomiast wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę wypełnia dyspozycję przepisu art. 51 ustawy Prawo budowlane, którego ratio legis polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami prawa. Organ II instancji wskazał, iż powołany wyżej przepis przewiduje trzy alternatywne rozwiązania zmierzające do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami. Wybór wskazanych środków nie jest dowolny. W każdej sytuacji, w której możliwe jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem należy korzystać ze środka polegającego na nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności. Powyższe oznacza, że organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego zobowiązany był do przeprowadzenia postępowania określonego w art. 51 ustawy Prawo budowlane, mającego na celu wyjaśnienie, czy istnieje możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami. Przez zgodność z przepisami należy rozumieć nie tylko zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi, ale z przepisami prawa szeroko rozumianymi. Organ prowadzący postępowanie zobligowany był przede wszystkim do zbadania zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w zależności od ustaleń organ winien przeprowadzić postępowanie naprawcze bądź też zobligowany jest odstąpić od "legalizacji". W omawianej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. stwierdził, iż z wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B., zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta B. z dnia [...], Nr [...] wynika, że obszar na którym usytuowana jest przedmiotowa inwestycja oznaczony jest symbolem 101 PU,U. Obszar ten w ustaleniach szczegółowych zawartych w § 2 ust. 2 pkt 103 ww. planu, przeznaczony jest pod tereny produkcji, usług oraz produkcyjno-usługowe o ewentualnej uciążliwości ograniczonej do granic działki. Zapisy ogólne planu (w § 2 ust. 1 pkt 1 lit. p i q) ograniczają uciążliwość terenów usług (U) oraz terenów produkcyjno-usługowych (PU) do granic terenu, do którego podmiot prowadzący działalność gospodarczą posiada tytuł prawny. W ocenie organu I instancji przedmiotowa inwestycja niezgodna jest z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego miasta B., gdyż szkodliwe promieniowanie wykracza poza granice działki, do której inwestor ma tytuł prawny. Podstawę do powyższego stwierdzenia stanowiło opracowanie techniczne pt. "Ocena oddziaływania na środowisko pól elektromagnatycznych pochodzących od sytemu anten stacji bazowej telefonii komórkowej A w B. przy ul. A 12", wykonane przez rzeczoznawcę SEP. Według powyższego opracowania ponadnormatywne promieniowanie elektromagnetyczne (tj. o wartości powyżej 100 mW/m2) rozciąga się w promieniu 54 m wokół masztu na wysokościach od 31m do 47,5m). W kwestii zgodności przedmiotowej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, który prawomocnym wyrokiem z dnia [...], sygn. akt [...], oddalił skargę A Sp. z o.o. z siedzibą w W. na ostateczną decyzję Wojewody [...] z dnia [...], Nr [...] orzekającą o uchyleniu decyzji Starosty [...] z dnia [...], Nr [...]oraz o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przedmiotową budowę. Powyższy wyrok został utrzymany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...], sygn. akt [...]. W świetle powyższego w ocenie organu odwoławczego należało stwierdzić, że organ I instancji wyjaśnił powody, dla których uznał za zasadne przyjęcie, iż celowym jest dokonanie właśnie rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. Ponieważ w rozpatrywanej sprawie żadne roboty budowlane nie są prowadzone nie mógł mieć zastosowania nakaz zaniechania robót. Nie jest również możliwe nakazanie wykonania robót budowlanych, mających na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami. W tej sytuacji, organ nadzoru budowlanego nie miał innej możliwości, jak tylko nakazać dokonanie rozbiórki przedmiotowej stacji bazowej telefonii cyfrowej. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, iż organ I instancji sprecyzował na czym polegać ma rozbiórka przedmiotowej inwestycji, tym samym obowiązek nałożony na stronę postępowania został określony precyzyjnie, bez niedomówień i bez możliwości różnej interpretacji. W ocenie organu II instancji zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem i brak było podstaw prawnych do jej zmiany bądź uchylenia. Odnosząc się natomiast do treści odwołania wskazano, iż argumenty dotyczące naruszenia przepisów art. 6 i art. 8 K.p.a. nie mogły być uwzględnione, bowiem organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję działał na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.), tj. zastosował właściwe w analizowanej sprawie regulacje prawne. Podjął również wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.). Na ostateczną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. skargę do sądu administracyjnego wniósł pełnomocnik A Sp. z o.o. z siedzibą w W., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane polegające na ich nieprawidłowym zastosowaniu z pominięciem obowiązku przeprowadzenia wymaganego postępowania wyjaśniającego, a także art. 81c ust. 2 ustawy polegające na jego niezastosowaniu, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy dawały podstawę do skorzystania przez organ administracji z uprawnienia wynikającego z ww. przepisu, a ponadto przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko polegające na przyjęciu w uzasadnieniu orzeczenia, iż stacja bazowa stanowi inwestycję sprzeczną z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem oddziałuje poza granice działki inwestora, jak również art. 143 Kodeksu cywilnego polegające na nieprawidłowym przyjęciu, iż społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości związane jest z nieskrępowanym z niej korzystaniem, podczas gdy społeczno-gospodarcze przeznaczenie stanowi ustawowe ograniczenie wykonywania prawa własności oraz art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska poprzez jego niezastosowanie. Pełnomocnik skarżącej zarzucił również naruszenie przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 6, art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 K.p.a. polegające na oparciu decyzji na dowolnej argumentacji w oderwaniu od materialnoprawnych przepisów prawa oraz zaniechaniu przeprowadzenia postępowania dowodowego w ramach postępowania wyjaśniającego przed wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki obiektu. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Zasadniczą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest zasadność orzeczenia przez organ nadzoru budowlanego nakazu rozbiórki przedmiotowej stacji bazowej telefonii cyfrowej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem jeżeli roboty budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 w zw. z ust. 7 i art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest najdalej idącą, najbardziej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów szeroko pojętego Prawa budowlanego i w związku z tym należy stosować ją jako ostateczność. Dlatego też stosując przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, należy wcześniej rozważyć wszystkie inne możliwości przewidziane przez prawo, aby nakaz rozbiórki był ostatecznością i to tylko w takim zakresie, jaki jest niezbędny do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Celem nadrzędnym nakazu rozbiórki obiektu budowlanego jest bowiem przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a nie karanie inwestora za to, że naruszył przepisy prawa. Dopiero ustalenie przez organ nadzoru, iż przywrócenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem jest niemożliwe uprawnia i zarazem obliguje organ do orzeczenia nakazu rozbiórki. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie, bowiem okolicznością przesądzającą o konieczności rozbiórki przedmiotowej stacji bazowej telefonii cyfrowej jest niezgodność jej budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Natomiast sprzeczność inwestycji z planem miejscowym wyklucza możliwość przywrócenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, jak tylko przez orzeczenie nakazu jego rozbiórki. W przedmiotowej sprawie sprzeczność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego została stwierdzona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia [...], sygn. akt [...], oddalającym skargę A Sp. z o.o. z siedzibą w W. na ostateczną decyzję Wojewody [...] z dnia [...], Nr [...] orzekającą o uchyleniu decyzji Starosty [...] z dnia [...], Nr [...] oraz o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przedmiotową budowę. W motywach swego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż rzeczywiste oddziaływanie inwestycji, a konkretnie anten stacji radiofonii przekracza granice nieruchomości inwestora, co oznaczało, że projekt inwestycji jest niezgodny z zapisem planu. W ocenie Sądu samo wykroczenie oddziaływania inwestycji poza granice nieruchomości stanowiło sprzeczność z rygorem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czego konsekwencją była konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Powyższe stanowisko zostało zaaprobowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia [...], sygn. akt [...] oddalił skargę kasacyjną A Sp. z o.o. z siedzibą w W. od powołanego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W uzasadnieniu wyroku Sądu II instancji podkreślono, że negatywne oddziaływanie pola elektromagnetycznego występującego w przestrzeni nad gruntem, także może naruszać granice innej nieruchomości, skoro własność gruntu stosownie do treści art. 143 Kodeksu cywilnego rozciąga się na przestrzeń zarówno nad, jak i pod powierzchnią, określając pionowy zasięg własności nieruchomości gruntowej. Tym samym oddziaływanie inwestycji wykroczyło poza teren, na którym tego typu zabudowa była dopuszczalna w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stosownie natomiast do art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Skoro zatem postępowanie w trybie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest postępowaniem następczym, prowadzonym na skutek ostatecznego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę to niewątpliwie okoliczności, które legły u podstaw wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia [...], sygn. akt [...], utrzymanego w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...], sygn. akt [...], wiążą Sąd również w sprawie niniejszej. W związku z powyższym żadne zarzuty podnoszone przez pełnomocnika skarżącej nie mogą odnieść zamierzonego skutku, a skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu. Ewentualne uchybienia organów nadzoru budowlanego nie mogły bowiem mieć jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. a.bł.