II SA/Łd 33/09

Dnia 31 marca 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant Aplikant radcowski Magdalena Kolasa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2009 roku przy udziale -- sprawy ze skargi Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "A" na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak:[...]) w przedmiocie zwrotu wniosku w sprawie wykonania połączenia działki stanowiącej drogę wewnętrzną bezpośrednio z ulicą 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]); 2. zasądza od organu - [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz strony skarżącej - Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "A" kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]), po rozpatrzeniu zażalenia R. S. M. "Ar", utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]) o zwrocie wniosku z dnia [...] roku. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, R. S. M. "A" w dniu [...] roku złożyła w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Ł. wniosek o wydanie decyzji nakazującej Urzędowi Miasta Ł. obowiązek wykonania połączenia działki Nr [...] stanowiącej drogę wewnętrzną, bezpośrednio z ulicą A., zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku o podziale nieruchomości. Jako podstawę prawną wniosku strona wskazała art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 roku Nr 156, poz. 118 ze zm.). W motywach wniosku strona wyjaśniła, że Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...]roku, Nr [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości na działki Nr ewid. [...] pod warunkiem, że działka Nr ewid. [...] stanowić będzie drogę wewnętrzną zapewniającą wydzielonym działkom dostęp do drogi publicznej poprzez ustanowienie na tej drodze odpowiednich służebności lub poprzez sprzedaż odpowiednich udziałów w prawie do tej działki nabywcom nowowydzielonych działek. Inwestor – Urząd Miasta Ł. dokonał przebudowy ul. A. na podstawie zgłoszenia z dnia [...]roku niezgodnie z decyzją o podziale nieruchomości, gdyż nie połączył działki Nr ewid. [...] z ul. A., co stanowi naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, iż obiekt budowlany i związane z nimi urządzenia budowlane należy projektować i budować w sposób określony w przepisach zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] roku zwrócił stronie wniosek z dnia [...] roku. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 66 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu organ podał, iż strona wnosiła o wydanie decyzji nakładającej na Urząd Miasta Ł. obowiązek wykonania połączenia działki Nr [...] stanowiącej drogę wewnętrzną, bezpośrednio z ulicą A., zgodnie z decyzją o podziale nieruchomości. Tym niemniej organ nadzoru budowlanego nie jest właściwy do rozstrzygnięcia takiej sprawy, zatem wniosek strony podlega zwrotowi. W zażaleniu na powyższe postanowienie strona wniosła o jego uchylenie zarzucając naruszenie: - art. 66 § 3 i art. 124 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez stwierdzenie, że nie można ustalić organu właściwego do rozpoznania sprawy, - art. 124 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż organ nie wskazał uzasadnienia faktycznego, ani prawnego do zwrotu wniosku, - art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 12 i art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, a także art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2007 roku Nr 19, poz. 115 ze zm.), poprzez uznanie, że wykonanie zjazdu przez działkę Nr [...], który w istocie jest połączeniem nowoutworzonej przez to drogi wewnętrznej, nie powstałej w wyniku podziału nieruchomości i nie naniesionej na mapie, przez działkę Nr [...] z działek Nr [...] do ulicy A., - art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż organ nie wydał decyzji nakazującej Prezydentowi Miasta Ł. rozbiórkę zjazdu przez działkę Nr [...], jako powstałego w nowej lokalizacji bez pozwolenia na budowę, wymaganego w takim przypadku przez art. 29 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, oraz - art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7, art. 50 ust. 1 pkt 4 in fine Prawa budowlanego oraz art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, poprzez niewydanie decyzji nakazującej Prezydentowi Miasta Ł. budowę zjazdu z drogi wewnętrznej, oznaczonej Nr działki [...], do ulicy A.. W uzasadnieniu strona wskazała, że realizacja zjazdu z działki Nr [...] nastąpiło z naruszeniem art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 12 i art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych z dnia [...] roku przez Urząd Miasta Ł. wymieniało jedynie działki Nr [...]. Nie odnosiło się do działki Nr [...]. Tymczasem projekt budowlany, w zakresie zjazdu z działki Nr [...], wyraźnie wkracza na tę działkę, wychodząc poza granice pasa drogowego ulicy A.. Zmiana usytuowania drogi wewnętrznej prowadzącej z działek Nr [...]do ulicy A. względem projektu zagospodarowania działki, załączonego do zgłoszenia, na którym droga wewnętrzna prowadzi przez działkę Nr [...], jest istotnym odstępstwem od tego projektu. Zdaniem strony, inwestor nie zakończył budowy, gdyż jeszcze planuje likwidację istniejącego krawężnika przy garażach i montaż słupków zabezpieczających chodnik dla pieszych. W takiej sytuacji winien mieć zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] roku utrzymał w mocy kwestionowane w zażaleniu rozstrzygnięcie I instancji. W motywach organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wyjaśniając, że wniosek strony z dnia [...] roku obejmował żądanie wydania decyzji zobowiązującej Urząd Miasta Ł. do wykonania połączenia działki Nr [...] stanowiącej drogę wewnętrzną bezpośrednio z ulicą A., zgodnie z decyzją o podziale nieruchomości. Mimo, że wniosek dotyczył także wykonania przebudowy ulicy A., na podstawie zgłoszenia, co do którego organ administracji architektoniczno – budowlanej nie zgłosił sprzeciwu, organ nadzoru budowlanego poinformował tylko stronę o braku podstaw do wszczęcia postępowania w tej sprawie. Zdaniem organu, żądanie strony zawarte we wniosku to spór cywilny, który nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego. W skardze na powyższe postanowienie R. S. M."A" wniosła o uchylenie postanowienia II, jak i I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Strona zarzuciła naruszenie art. 61 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, poprzez uznanie, że jedynie z urzędu może nastąpić wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji przewidującej nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych prac do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem strony doszło również do uchybienia przepisowi art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż organ uznał, że w pojęciu "czynności lub robót budowlanych" nie mieści się wystąpienie z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę i uzyskanie zjazdu łączącego drogę wewnętrzną z ulicą, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, czyli do stanu zgodności z decyzją o podziale nieruchomości, jak i treścią art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Przepis ten wymaga poszanowania, wstępujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnianych interesów osób trzecich. Nadto, w sprawie doszło do naruszenia art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, bowiem organ uznał, że nie ma prawnych możliwości ingerencji w sytuacji kiedy organ administracji architektoniczno – budowlanej nie wniósł sprzeciwu w trybie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Strona skarżąca wskazała także na błędne rozumienie art. 83 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego uznał się za niewłaściwy do rozpoznania sprawy, mimo że posiada stosowne kompetencje w tym zakresie. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu strona zarzuciła także naruszenie art. 66 § 3 oraz art. 124 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez zaniechanie uzasadnienia prawnego i faktycznego rozstrzygnięcia. Organ także nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów zażalenia, przez co naruszył art. 124 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W motywach skargi strona podniosła m. in. iż nie wniesienie sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno – budowlanej nie jest przeszkodą dla wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji, o której stanowi art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Inwestor w dołączonym do zgłoszenia wykonania robót budowlanych, oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wymienił jedynie działki Nr [...]. Nie posiadał prawa do dysponowania działką Nr [...], na którą wykroczył z budową zjazdu bez zgody, strony skarżącej. W załączonym do zgłoszenia projekcie zagospodarowania działki nie ma oznaczonej drogi wewnętrznej przez działkę Nr [...], ani zjazdu z tej drogi na ul. A.. Jest natomiast droga wewnętrzna, Nr działki [...], dochodząca do ul. A. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że Sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie przejmuje, zatem sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz jedynie dokonuje oceny działalności organu orzekającego z punktu widzenia kryterium legalności. Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W stanie faktycznym sprawy organ I instancji postanowieniem zwrócił stronie skarżącej wniosek o wszczęcie postępowania uznając, że sprawa, której dotyczy wniosek nie należy do kompetencji organu nadzoru budowlanego. Organ odwoławczy, po rozpatrzeniu zażalenia, rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy. Organy jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołały przepis art. 66 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Z treści tego przepisu wynika, że w wypadku gdy podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd, organ, do którego wniesiono podanie, zwraca je wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem. Pouczenie, o którym mowa w tym przepisie, powinno zawierać określenie przyczyny zwrotu podania i wskazanie sądu właściwego do rozpoznania sprawy. Jeżeli natomiast podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, organ, do którego wniesiono podanie powinien, przed zwróceniem podania wnoszącemu, wezwać go do sprecyzowania treści żądania. Przyczyną niemożności ustalenia organu właściwego do rozpatrzenia żądania mogą być bowiem wątpliwości co do treści żądania, które organ obowiązany jest wyjaśnić przy udziale wnoszącego podanie. Bezsprzecznie wniosek strony skarżącej z dnia [...] roku o wszczęcie postępowania został sformułowany w ten sposób, że w swojej treści zawierał żądanie nałożenia na odpowiedni podmiot obowiązku wykonania połączenia oznaczonej działki z ulicą, zgodnie z decyzją o podziale nieruchomości. Tym niemniej wniosek ten, w swoim uzasadnieniu, kwestionował również prawidłowość wykonania przez określony podmiot, robót budowlanych na podstawie zgłoszenia wykonania robót budowlanych. Strona sugerowała, że prace wykonano niezgodnie ze zgłoszeniem, w tym również poprzez naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, iż obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m. in. poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje, o których mowa m. in. w art. 48-51 Prawa budowlanego (art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego). Z treści tego przepisu wynika, że organy nadzoru budowlanego są uprawnione m. in. do oceny legalności, jak i prawidłowości wykonania określonych prac budowlanych. Organ II instancji w treści uzasadnienia swojego postanowienia wskazał, że z racji tego, że organ administracji architektoniczno - budowlanej nie wniósł sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania prac budowlanych, organ nadzoru budowlanego nie ma kompetencji do wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie. Pogląd taki nie jest prawidłowy. Owszem, organ nadzoru budowlanego z racji tego, że inny kompetentny organ nie zgłosił sprzeciwu, nie ma uprawnień do dokonania merytorycznej oceny przyjętego zgłoszenia. Tym niemniej, nie można wykluczyć, że prace budowlane wykonano niezgodnie ze zgłoszeniem. W tym zakresie organ ma uprawnienia do ingerencji w razie stwierdzenia ku temu podstaw. Reasumując, Sąd uznał, że organy nadzoru budowlanego naruszyły przepis art. 66 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego ograniczając jego treść tylko do wniosku o wydanie decyzji zobowiązującej określony podmiot do wykonania połączenia podanej działki w ulicą, zgodnie z decyzją o podziale nieruchomości. Tymczasem, zdaniem składu orzekającego, wniosek o wszczęcie postępowania obejmował również żądanie oceny prawidłowości wykonania prac budowlanych zrealizowanych na podstawie zgłoszenia. W tym zakresie organ nadzoru budowlanego posiada kompetencje do władczych działań i do wydania wiążącego rozstrzygnięcia. Sąd uznając zasadność skargi, orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" przy zastosowaniu art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów Sąd orzekł jak w punkcie drugim na mocy art. 200 i 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na niezbędne koszty postępowania składa się wpis, w kwocie [...] zł, ustalony na podstawie § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 roku w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) oraz koszty zastępstwa procesowego w sumie 240 zł ustalone na mocy § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). K.O.