II SA/Łd 330/08

Dnia 6 czerwca 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2008 roku przy udziale - sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego 1. oddala skargę, 2. przyznaje i nakazuje wypłacić ze Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi J. K. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką "A" w Ł. przy ul. [...], kwotę 585,60 (pięćset osiemdziesiąt pięć złotych i sześćdziesiąt groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, zawierającą należny podatek od towarów i usług. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania R. K., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia [...], Nr [...] o odmowie udzielenia pomocy materialnej w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na dojazd do sądu do Ł.. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji powołując jako podstawę prawną przepis art. 7, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 107 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku R. K., odmówił pomocy materialnej w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na dojazd do Sądu Rejonowego w Ł. na rozprawę. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż dochód rzeczywisty wnioskodawcy jest wyższy od kryterium dochodowego, tj. 461 zł (ustawowe kryterium dla osób samotnie gospodarujących), a nadto strona odmówiła podpisania – złożenia oświadczenia majątkowego. Zgodnie zaś z art. 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, pracownik socjalny przeprowadzający rodzinny wywiad środowiskowy może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Organ zaznaczył, iż odmowa złożenia oświadczenia jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia. W odwołaniu od powyższej R. K. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdyż sprawa została potraktowana mechanicznie i arbitralnie. Odwołujący się wskazał, iż należy uwzględnić stanowisko, jakie w tym względzie wyrazili: Wydział Polityki Społecznej [...] Urzędu Wojewódzkiego, Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Ł., Rzecznik Osób Niepełnosprawnych w Ł.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i wyjaśnił, że instytucja polityki społecznej państwa, ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie sami pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W treści art. 7 i art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, określone zostały przyczyny, które uzasadniają przyznanie zasiłku oraz ustalone kryteria dochodowe, których przekroczenie powoduje odmowę przyznania świadczenia. W odniesieniu do osoby samotnie gospodarującej kryterium dochodowe wynosi 461 zł. Dla uzyskania zasiłku konieczne jest jednoczesne spełnienie, co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 ustawy np. ubóstwo, sieroctwo, bezdomność, niepełnosprawność. Zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie kosztów zakupu żywności, leków, leczenia, opału, odzieży, drobnych remontów, koszty pogrzebu (art. 39 ustawy o pomocy społecznej). Zasiłek celowy bezzwrotny należy zatem do fakultatywnych form pomocy społecznej, co oznacza, iż jego przyznanie, bądź odmowa, następuje w ramach uznania administracyjnego i odbywa się dopiero po zrealizowaniu zadań o charakterze obligatoryjnym. Organ odwoławczy wskazał, że z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, iż R. K. ma 60 lat, mieszka we wspólnym mieszkaniu z żoną i synem, jednak prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, jest osobą niepełnosprawną, ma amputowane obie nogi, porusza się na wózku inwalidzkim, wymaga pomocy i opieki osób trzecich. Źródłem jego utrzymania jest renta w wysokości 800,95 zł brutto oraz dodatek pielęgnacyjny w kwocie 153,19 zł, jednocześnie jednak potrącane mu są alimenty na syna – 230 zł. W miesiącu kwietniu 2006 roku dochód strony wyniósł zatem 565,76 zł. Strona jest także właścicielem samochodu osobowego przystosowanego do potrzeb osób niepełnosprawnych. Organ podkreślił, iż zasiłek celowy miał być przeznaczony na pokrycie kosztów dojazdu do Sądu Rejonowego w Ł. na rozprawę, w której odwołujący się jest uczestnikiem, ale jego stawiennictwo nie jest obowiązkowe. Przepisy ustawy o pomocy społecznej wyraźnie wskazują przesłanki przyznania pomocy m.in. kryterium dochodowe, które strona niewątpliwie przekroczyła. Nadto organ wskazał, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie lub rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany zasiłek celowy specjalny (art. 41 ustawy o pomocy społecznej). Jednak, w ocenie organu odwoławczego, w stanie faktycznym sprawy nie występują okoliczności, które można zakwalifikować jako "szczególnie uzasadniony przypadek" tym bardziej, iż udział w rozprawie sądowej strony nie jest obowiązkowy. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, iż ustalenia jednej z Komisji Rady Powiatu w Ł. z 2001 roku nie są wiążące dla organów pomocy społecznej, które orzekają wyłącznie na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej. W skardze na powyższą decyzję R. K. wyjaśnił, iż "oczekuje rozwinięcia obowiązującego prawa" w zakresie ustawy o pomocy społecznej, gdyż obecnie wynika z niej, że przyjęte sztywne kryterium dochodowe nie stanowi okoliczności "jedynej i ostatecznej". W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Na wstępie wskazać należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznawał już sprawę ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]. Wówczas Sąd, wyrokiem z dnia 29 stycznia 2007 roku, uchylił w/w decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia [...]. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wyraził pogląd, iż w przedmiotem postępowania jest decyzja utrzymująca w mocy decyzję o odmowie przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na dojazd do Sądu. Kwestionowane w toku postępowania decyzje zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), w szczególności przepisów art. 7, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39, art. 41, art. 107 ust. 5 tej ustawy, po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego z wnioskodawcą i ustaleniu wysokości dochodu. Nadto Sąd I instancji wskazał, że z uwagi na treść przepisu art. 41 w/w ustawy nie ma znaczenia powoływana w niniejszej sprawie okoliczność, iż skarżący odmówił złożenia oświadczenia i nie jest możliwe dokładne ustalenie jego majątku. Zdaniem Sądu, na podstawie zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych można było ustalić sytuację materialną i życiową wnioskodawcy, gdyż skarżący złożył oświadczenie o posiadaniu samochodu, podpisał wywiad, przedłożył dokumenty pozwalające ustalić wysokość dochodu. Nie pozostawił więc organu bez danych o stanie majątkowym i dochodach. Jak już wskazywano przepis art. 41 ustawy o pomocy społecznej określa warunki przyznania specjalnego zasiłku celowego, gdzie nie ma określonego kryterium dochodowego. Sąd, w składzie rozpoznającym uprzednio sprawę, doszedł do przekonania, że okoliczność, iż organy nie mogły ustalić majątku strony pozostaje bez wpływu na możliwość przyznania specjalnego zasiłku celowego. Bez wpływu pozostawał również brak w zebranych materiałach dowodowych oświadczeń o sytuacji majątkowej żony i syna, gdyż skarżący podał, iż owszem mieszka razem z żoną i synem, jednak prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Skarżący wnosił o przyznanie pomocy finansowej w celu dojazdu do Sądu na rozprawę. Tymczasem organy obu instancji nie ustaliły o jaką rozprawę chodzi, czy jej wynik wpłynie na sytuację majątkową strony, opierając się jedynie na stwierdzeniu, że udział w rozprawie nie jest obowiązkowy. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., wyrokiem z dnia 21 lutego 2008 roku, uchylił powyższy wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. Z treści uzasadnienia tego wyroku wynika, że Sąd w składzie orzekającym pierwotnie rozpoznającym skargę naruszył przepis art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż owszem Sąd wskazał na podstawę prawną wyroku, ale nie wyjaśnił w sposób dostateczny i jednoznaczny przyczyn podjętego rozstrzygnięcia. Nadto, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji błędnie zinterpretował przepis art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej wskazując, że okoliczność, że organy nie mogą ustalić majątku strony, pozostaje bez wpływu na możliwość przyznania stronie specjalnego zasiłku celowego. Tymczasem, sformułowanie zawarte w przepisie art. 41 ustawy o pomocy społecznej – "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" – nie oznacza, że organy oceniając kwestię przyznania tegoż zasiłku, mogą abstrahować od sytuacji majątkowej strony. Wręcz przeciwnie, zdaniem Sądu II instancji, aby ustalić czy w danej sytuacji zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, należy ustalić sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową strony z uwzględnieniem stanu zdrowia i innych okoliczności dotyczących także rodziny wnioskodawcy. Dopiero ustalenie takich okoliczności pozwala stwierdzić, czy w danej sytuacji mamy do czynienia z przypadkiem szczególnie uzasadnionym, o którym stanowi cytowany przepis. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu Sądu I instancji, iż z uwagi na treść art. 41 ustawy o pomocy społecznej, nie ma znaczenia, że skarżący odmówił złożenia oświadczenia i nie jest możliwe dokładne ustalenie jego majątku. W odniesieniu do aspektu odmowy złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym, Sąd II instancji uznał, że przepis art. 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej daje pracownikowi socjalnemu uprawnienie do żądania, od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc, złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. W tej sytuacji nałożenie na stronę takiego obowiązku jest uzależnione od uznania organu, zatem organ powinien wyjaśnić, dlaczego w danej sprawie uznał za celowe złożenie takiego oświadczenia zwłaszcza, że z odmową udzielenia takiej informacji prawo wiąże dolegliwe skutki prawne (odmowa przyznania świadczenia). W konkluzji swoich wywodów Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w pewnych sytuacjach osobistych udział danej osoby w postępowaniu spadkowym, nawet gdy stawiennictwo nie jest obowiązkowe, może zostać potraktowany jako wykorzystywanie przez stronę możliwości poprawy sytuacji bytowej w drodze własnych działań w rozumieniu art. 4 ustawy o pomocy społecznej. Zatem, w takim przypadku koszty dojazdu do Sądu można uznać za niezbędną potrzebę w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Pomoc społeczna ma bowiem wspierać osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwić im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, co wprost wynika z treści uregulowania art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Niemniej jednak, zdaniem Sądu II instancji, zarówno organy administracji, jak i Sąd I instancji powinny uwzględniać fakt, czy potrzeba jest aktualna w dacie składania wniosku i wydawania decyzji. Skoro pomoc społeczna jest udzielana w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, to potrzeba ta musi być aktualna. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, co wprost wynika z treści art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W takiej sytuacji, Sąd ponownie rozpoznając skargę R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Nie ulega wątpliwości, że spór w sprawie sprowadza się do oceny czy przysługiwało skarżącemu świadczenie w postaci specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na dojazd do Sądu w sytuacji gdy odmówił on udzielenia oświadczenia o stanie majątkowym. Konstatując wskazać należy, iż cel, na który miały być przeznaczone środki pieniężne uzyskane z pomocy społecznej, mieścił się w zadaniach realizowanych przez pomoc społeczną. Udział w rozprawie, której wynik mógł spowodować poprawę sytuacji materialnej strony, może być potraktowany jako wykorzystywanie przez stronę możliwości poprawy sytuacji bytowej w drodze własnych działań w rozumieniu art. 4 ustawy o pomocy społecznej. Wynika z tego, że organ miał prawną możliwość przyznania skarżącemu pomocy finansowej z przeznaczeniem na pokrycie kosztów dojazdu do Sądu na rozprawę. Tym niemniej warunkiem przyznania wszelkich środków finansowych z pomocy społecznej jest ustalenie czy spełnione zostały ustawowe warunki do przyznania danej formy pomocy społecznej. W stanie faktycznym sprawy skarżący ubiegał się o przyznanie środków finansowych w formie zasiłku celowego. Zasiłek celowy, co do zasady jest udzielany gdy wnioskodawca nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego (art. 39 ustawy o pomocy społecznej). Jednakże istnieje możliwość przyznania specjalnego zasiłku celowego w sytuacji, gdy dochód strony przekracza kryterium ustawowe, na warunkach określonych w art. 41 ustawy o pomocy społecznej. W każdej sytuacji, w której strona wnioskuje o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej organ powinien, w sposób wyczerpujący i bezsporny, ustalić sytuację materialną, osobistą i rodzinną osoby, która ubiega się o przyznanie pomocy. W tym celu organ może żądać złożenia przez stronę oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym, o którym stanowi art. 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, przepis art. 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej stanowi, iż "pracownik socjalny (...) może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc złożenia oświadczenia i stanie majątkowym". Tym samym pracownik ma uprawnienie do żądania takiego dokumentu, co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w decyzji organu. Bezsprzecznie w stanie faktycznym sprawy, organy orzekające nie wykazały dlaczego uznały, że oświadczenie takie było niezbędne w realiach niniejszej sprawy, w szczególności w sytuacji gdy organy dysponowały innymi dokumentami obrazującymi sytuację materialną i osobistą skarżącego. W tej sytuacji niewątpliwie organy naruszyły regulację przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 3 ust. 1, art. 4, art. 41 i art. 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Tym niemniej, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, uwadze Sądu ponownie rozpoznającego sprawę nie powinno umknąć, że rozprawa, na którą dojechać chciał skarżący, już się odbyła. Tymczasem pomoc społeczna jest udzielana w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby, która to potrzeba musi być aktualna. W ocenie składu orzekającego, jednoznaczne uznanie, że potrzeba, na której realizację miała być udzielona pomoc społeczna, straciła walor aktualności skutkuje uznaniem, że naruszenia przez organy administracji rzeczonych przepisów ustawy o pomocy społecznej, nie mogą stanowić podstawy do uchylenia decyzji w chwili obecnej. Konkludując, Sąd związany wykładnią zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 151 przy zastosowaniu art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O zwrocie kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu, Sąd orzekł jak w punkcie drugim wyroku na mocy przepisu § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z treścią przepisu § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) w zw. z art. 250 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. a.t-p.