II SA/Łd 330/18

Dnia 13 czerwca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2018 roku sprawy ze sprzeciwu T. D. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącego T. D. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. P. Pismem z dnia 14 marca 2012 r. Wiceprezydent Miasta Ł. zawiadomił T. D. o możliwości zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w obrębie [...] miasta Ł., przy ul. A bez numeru i B 2, oznaczonych obecnie numerami działek 66/15 i 66/4. Ponadto poinformował, że dla działki numer 66/15 prowadzona jest w Sądzie Rejonowym dla Ł. księga wieczysta numer [...], natomiast dla działki numer 66/4 księga wieczysta numer [...], w których jako właściciel ujawniona jest Gmina Ł. Wnioskiem z dnia 21 maja 2012 r. T. D. wystąpił o zwrot wspomnianych nieruchomości. Decyzją z dnia [...] października 2014 r., Starosta [...] - wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, orzekł o odmowie zwrotu, nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr działki 66/4 o pow. 0,0042 ha oraz o zwrocie nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr 66/15 o pow. 0,3274 ha, położonych w obrębie [...] miasta Ł. a także ustalił wysokość zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu kwoty odszkodowania. W wyniku wniesionego odwołania Wojewoda [...] w dniu [...] kwietnia 2016 r. wydał decyzję znak: [...], którą uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Starosta [...] wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej ponownie rozpatrując sprawę, działając na podstawie art. 136 ust. 1 i 3, art. 137, art. 139, art. 140 ust. 1, 2, 3, 4, art. 142, art. 217 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity z 2016 roku, poz. 147 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 roku, poz. 23 z późn. zm.) wydał w dniu [...] r. decyzję znak: [...], w której orzekł m.in. o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w obrębie [...] miasta Ł. oznaczonej w ewidencji gruntów numerem działki 66/4 o pow. 0,0042 ha, o zwrocie nieruchomości położonej w obrębie [...] miasta Ł. oznaczonej w ewidencji gruntów numerem działki 66/15 o pow. 0,3274 ha na rzecz T. D. oraz o ustaleniu wysokości zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu odszkodowania na kwotę 5925,94 zł. Od ww. decyzji Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, odwołanie złożył w terminie Prezydent Miasta Ł. Zaskarżonej decyzji zarzucono obrazę art. 7, 77, 80 i art. 107 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji okoliczności, w jakich poczynione zostały nakłady na działce nr 66/15, a przede wszystkim nieustalenie czy nakłady na tej działce w rzeczywistości pozostawały (lub nie pozostawały) w związku z celem wywłaszczenia, uwzględnianym też jako cel wywłaszczenia działki 66/4. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ wyjaśnił, że Prezydium Rady Narodowej miasta Ł. Urząd Spraw Wewnętrznych orzeczeniem o wywłaszczeniu części nieruchomości i odszkodowaniu numer [...] z dnia 23 listopada 1963 r., orzekł o wywłaszczeniu od S. D. na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości o pow. 0,4423 ha, położonej w Ł. przy ulicy A 101 i B 13 oznaczonej numerem działki 44. Wywłaszczenie nastąpiło na wniosek [...] Zakładów "A" w Ł. pod budowę zakładu przemysłowego. Działka ewidencyjna nr 66/4 stanowi część działki nr 44. Powyższe ustalono na podstawie mapy sytuacyjnej do celów prawnych nr 1/4162a. Działka nr 66/4 przylega bezpośrednio do budynku A, stanowi do niego dojście i jest jego integralną częścią. Zatem, w przekonaniu organu odwoławczego na przedmiotowej działce cel zgodny z celem wywłaszczenia został zrealizowany. Aktem notarialnym Rep. [...] sporządzonym w dniu 11 marca 1969 r. S. D. zbył w trybie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości na rzecz A z siedzibą w Ł. nieruchomość rolną położoną w Ł. przy ul. A 101, stanowiącą gospodarstwo rolne o pow. 3,2577 ha. Część nieruchomości nabytej aktem notarialnym Rep. A w 1969 r., oznaczona numerem działki 18 o pow. 1,7359 ha, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...], wydaną przez Prezydium Rady Narodowej m. Ł. Wydział do Spraw Budownictwa, Urbanistyki i Architektury wchodziła w skład dzielnicy przemysłowej "T." i była przeznaczona pod tkalnię wełny Zakładów B w Ł. Pismem numer L.dz. [...] z dnia 17 sierpnia 1968 r. Wydział Rolnictwa Prezydium Rady Narodowej m. Ł. poinformował Zakłady B w Ł., że nie stawia sprzeciwu na wywłaszczenie pod budowę tkalni wełny gruntów stanowiących własność S. D. pod warunkiem, że gospodarstwo to zostanie wywłaszczone w całości. Analizując treść pisma numer [...] z dnia 17 sierpnia 1968 r. Wojewoda zwrócił uwagę na widniejący w nim zapis: "wydając opinię Wydział miał na względzie niską klasę gruntu danego gospodarstwa oraz, że wywłaszczeniu podlegają również wszystkie zabudowania znajdujące się na tym gospodarstwie, jak również i to, że jak ustalono w czasie wizji lokalnej w dniu 16. VIII. br. przez przedstawicieli tut. Wydziału i Wydziału Rolnictwa i Skupu Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Ł., gospodarstwo położone jest w obrębie dzielnicy przemysłowej T., z uwagi na czynione szkody pozostały po częściowym wywłaszczeniu grunt nie może być wykorzystany pod uprawy rolne". Opinię wydano na podstawie § 3 pkt 4 uchwały nr 198 Rady Ministrów z dnia 12 lipca 1966 r. w sprawie ochrony użytków rolnych (Monitor Polski Nr 40, poz. 200), zgodnie z którym przeznaczanie użytków rolnych na cele nie związane z produkcją rolniczą wymaga w każdym poszczególnym wypadku uzgodnienia z właściwym do spraw rolnych organem prezydium wojewódzkiej lub powiatowej rady narodowej. Mając powyższe na uwadze Wojewoda podkreślił, że aktem notarialnym Rep. [...] z dnia 11 marca 1969 r. nabyto od S.D. całe gospodarstwo rolne o pow. 3,2577 ha, a nie tylko działkę nr 18 leżącą w granicach lokalizacji inwestycji. Część gospodarstwa rolnego o pow. 1,5218 ha, nabyta od S. D. aktem z dnia 11 marca 1969 r., znajdowała się poza granicami lokalizacji decyzji szczegółowej nr [...]. Obecna działka nr 66/15 nie pochodzi z działki nr 18, lecz z pozostałej części wywłaszczonego gospodarstwa, w momencie nabycia przez Skarb Państwa zbędna była pod tkalnie wełny Zakładów B. Wojewoda zauważył jednak, że w aktach sprawy znajduje się pismo [...] Zakładów "A" z dnia 25 września 1967 r., skierowane do S. D., dotyczące zagospodarowania terenu położonego m.in. przy ul. A 101 w Ł. o pow. 0,3705 ha. Jak wynika z ww. pisma [...] Zakłady A, na mocy decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] grudnia 1966 r. otrzymały prawo zagospodarowania m.in. terenu położonego przy ul. A.101 o pow. 0,3705 ha i wystąpiły w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst. jedn. Dz. U. nr 18 poz. 94 z 1961 r.) do S. D. z propozycją zawarcia umowy zbycia przedmiotowej nieruchomości. W toku prowadzonego postępowania odwoławczego organ II instancji podjął próbę pozyskania decyzji o lokalizacji szczegółowej Prezydium Rady Narodowej m. Ł. Wydziału Nadzoru Budowlanego i Architektury z dnia [...] grudnia 1966 r., dotyczącej zagospodarowania terenu położonego m.in. przy ul. A 101 w Ł. o pow. 0,3705 ha, na którą powoływały się [...] Zakłady A w piśmie z dnia 25 września 1967 r. W tym celu wystąpiono do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Ł., Archiwum Państwowego w Ł., Archiwum Zakładowego i Wydziału Infrastruktury i Rolnictwa [...] Urzędu Wojewódzkiego w Ł., jednak ww. dokumentu nie udało się pozyskać. Ponadto, wezwano Starostę [...] do ustalenia czy doszło do zawarcia umowy o zbyciu nieruchomości, o której mowa w piśmie z dnia 25 września 1967 r. bądź też czy doszło do wydania odrębnej decyzji wywłaszczeniowej w tym zakresie. W odpowiedzi na powyższe Starosta [...] wskazał, iż Starostwo Powiatowe w S. nie posiada wiedzy ani dokumentów świadczących o zbyciu przez S. D. nieruchomości położonej przy ul. A 101 o pow. 3705 m2 na rzecz [...] Zakładów A. Zdaniem Wojewody organ I instancji powinien dokonać bardzo szczegółowych ustaleń w tym zakresie, w tym również pozyskać decyzję o lokalizacji szczegółowej Prezydium Rady Narodowej m. Ł. Wydziału Nadzoru Budowlanego i Architektury z dnia [...] grudnia 1966 r. i ustalić, co planowano do realizacji na przedmiotowym terenie, a także czy nie doszło do zbycia bądź wywłaszczenia terenu, o którym mowa w piśmie z dnia 25 września 1967 r. Dla potrzeb niniejszego postępowania dla działki nr 66/15 został sporządzony w dniu 21 września 2016 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego E. S. operat szacunkowy, określający wartość nieruchomości oznaczonej jako działka nr 66/15. Organ odwoławczy w toku prowadzonego postępowania dokonał analizy sporządzonego operatu szacunkowego i wezwał rzeczoznawcę majątkowego o wyjaśnienie m.in. kwestii: odstąpienia od wskazania wartości nieruchomości wg stanu na dzień wywłaszczenia; dokumentów na podstawie których uznano, iż przebiegająca przez nieruchomość wycenianą infrastruktura techniczna nie jest jej częścią składową; na jakiej podstawie uznano, iż występujące na działce wycenianej naniesienia budowlane i nasadzenia roślinne powodują zwiększenie jej wartości. W odpowiedzi rzeczoznawca majątkowy E.S. przedłożył nowy operat szacunkowy, wykonany na datę 12 maja 2017 r. Z operatu tego wynika, że w dniu wywłaszczenia na przedmiotowej części nieruchomości nie było żadnych części składowych. Istniejące w dniu zwrotu podziemne urządzenia infrastruktury technicznej nie mają wpływu na zmniejszenie lub zwiększenie wartości przedmiotowej części nieruchomości, gdyż nie stanowią części składowych nieruchomości. W związku z tym wartość tej infrastruktury nie podlega w operacie oszacowaniu. W celu ustalenia powyższego organ I instancji powinien wystąpić do organu, któremu podlegały w latach 60-tych XX wieku [...] Zakłady A a następnie podjąć próby pozyskania przedmiotowych dokumentów z odpowiednich archiwów. W opinii Wojewody ustalenie to ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem gdyby okazało się, że obecna działka nr 66/15 przeznaczona była dla realizacji celu, o którym mowa w decyzji lokalizacyjnej z 1966 r. należałoby ponownie przeanalizować jej zbędność uwzględniając naniesienia jakie się na niej znajdowały. Infrastruktura ta jest dostępna w trybie art. 124 ust. 6 u.g.n., co stanowi obciążenie nieruchomości o charakterze służebnościowym. Niemniej jednak ułożenie infrastruktury w granicach prawnych nieruchomości zwracanej stanowi następstwo działań dokonanych na nieruchomości, podlegających uwzględnieniu w procesie wyceny - uwzględnia się obciążenia i ograniczenia wynikające z przebiegu infrastruktury, zmniejsza to wartość przedmiotowej nieruchomości. Ponadto, rzeczoznawca wskazał, iż istniejące w dniu zwrotu części składowe (tj. utwardzenie chodnika płytami betonowymi, utwardzenie placu płytami betonowymi, utwardzenie placu trylinką, utwardzenie placu płytami ażurowymi oraz nasadzenia drzew w postaci iglaków) nie powodują zwiększenia zwracanego odszkodowania, gdyż część nieruchomości w granicach obecnej działki nr 66/15 znajduje się poza lokalizacją tkalni wełny Zakładów B w Ł. i nie została wykorzystana pod powyższą tkalnię. Stosownie jednak do art. 140 ust 4 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyceny nakładów, organ ustala wysokość odszkodowania. Mając na uwadze powyższe oraz fakt, iż wyjaśnienia wymaga czy przedmiotowe naniesienia powstały w związku z zagospodarowaniem terenu, o którym mowa w piśmie z dnia 25 września 1967 r., zdaniem organu II instancji zasadne jest uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Ponownie prowadząc sprawę Starosta [...] wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej winien wyjaśnić w sposób jednoznaczny, w jakiej dacie i przez kogo zostały wzniesione naniesienia budowlane i nasadzenia roślinne, a także czy powstała infrastruktura techniczna była w jakikolwiek sposób związana z celami wywłaszczeń, a w konsekwencji czy wpływa na zmniejszenie bądź zwiększenie wartości nieruchomości. W ocenie Wojewody [...], dokonanie wskazanych ustaleń ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, a ich przeprowadzenie w ramach postępowania wyjaśniającego przed organem II instancji prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Organ I instancji, ponownie prowadząc postępowanie, zobowiązany będzie do uzupełnienia materiału dowodowego o decyzję o lokalizacji szczegółowej Prezydium Rady Narodowej m. Ł. Wydziału Nadzoru Budowlanego i Architektury z dnia [...] grudnia 1966 r., dotyczącej zagospodarowania terenu położonego m.in. przy ul. [...] 101 w Ł. o pow. 0,3705 ha, na którą powoływały się [...] Zakłady A w piśmie z dnia 25 września 1967 r. oraz szczegółowego ustalenia, czy doszło do zawarcia umowy o zbyciu nieruchomości, o której mowa w piśmie z dnia 25 września 1967 r., bądź też czy doszło do wydania odrębnej decyzji wywłaszczeniowej w tym zakresie, a także w jakiej dacie i przez kogo zostały wzniesione naniesienia budowlane i nasadzenia roślinne i czy powstała infrastruktura techniczna była w jakikolwiek sposób związana z celami wywłaszczeń, a w konsekwencji czy wpływa na zmniejszenie bądź zwiększenie wartości nieruchomości. Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł T. D. Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie art. 136 ust. 2 oraz art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wbrew przesłankom wyznaczonym powołanymi przepisami prawa materialnego; rażące naruszenie art. 12 i art. 35 § 3 K.p.a. poprzez naruszenie szybkości załatwiania spraw administracyjnych oraz przekroczeniem terminu do zebrania dowodów i wyjaśnienia sprawy, a w konsekwencji do jej załatwienia; nadto rażące naruszenie art. 8 K.p.a. Na tej podstawie wniósł o uchylenie w całości decyzji Wojewody [...] i utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja jest całkowicie bezzasadna i wydana została z naruszeniem powołanych wyżej przepisów prawa materialnego oraz przepisów proceduralnych. W opinii skarżącego wytyczne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji są zdumiewające. Wojewoda pominął bowiem fakt, że we wcześniejszej decyzji uznał zwrot działki nr 66/15 za prawidłowy w oparciu o zgromadzone już dokumenty. Przy wydawaniu ponownej decyzji zmienił jednak stanowisko i nakazał pozyskanie dokumentów, co do których posiadał wiedzę, że ich w dostępnych archiwach nie ma. Ponadto, polecił przeanalizować zbędność działki 66/15. Skarżący podkreślił, że to miasto Ł. zdecydowało o zbędności działki, powiadomiło skarżącego o zamiarze jej zbycia i nie ma podstaw do zmiany oświadczenia obecnego właściciela nieruchomości złożonego stronie, która na podstawie tego oświadczenia dokonała stosownych czynności prawnych. Wskazał również, że postępowanie organu administracyjnego narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Skarżący od pierwszej decyzji nie kwestionował odmowy zwrotu działki nr 66/4, więc kolejne odwołania Gminy Ł. wnoszące o uchylenie decyzji I instancji w całości są dla niego niezrozumiałe, podobnie jak decyzje Wojewody w tym przedmiocie. Skarżący podniósł, że nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. W jego opinii zaskarżona decyzja wykazuje tego rodzaju naruszenie przepisów proceduralnych. Podkreślił także, iż postępowanie w jego sprawie trwa od maja 2012 r. Postępowanie trwające 6 lat rażąco narusza zasady postępowania wyrażone w art. 12 i 35 § 3 K.p.a. Ponad 2 lata trwało samo rozpatrzenie odwołania przez Wojewodę. Informowanie strony o wyznaczeniu nowego terminu zakończenia postępowania nie zmienia faktu, że terminów tych było bardzo wiele i nie były przez organ dochowywane. Podkreślił także, że zwrot części wywłaszczonej nieruchomości -- działki nr 66/15 stanowić będzie restytucję prawa własności na rzecz spadkobiercy poprzedniego właściciela. Nie miał on bowiem wpływu na to, że został wbrew swej woli pozbawiony gospodarstwa rolnego w trybie wywłaszczenia, za cenę, której nie akceptował. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda [...] wniósł o jego oddalenie. Wojewoda [...] zastosował dyspozycję przepisu art. 138 § 2 K.p.a., bowiem zachodzi w sprawie konieczność dokonania ustaleń, które mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, a ich przeprowadzenie w ramach postępowania wyjaśniającego przed organem II instancji prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw podlegał uwzględnieniu. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na wstępie wyjaśnić należy, że instytucja sprzeciwu od decyzji wprowadzona została do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) i obowiązuje od 1 czerwca 2017r. Regulacja dotycząca sprzeciwu od decyzji zawarta została w dziale III rozdziale 3 "a" p.p.s.a. (art. 64 a – 64 e). W myśl art. 64 a p.p.s.a. sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Analiza przepisów Rozdziału 3 a p.p.s.a. wskazuje, iż wprowadzenie instytucji sprzeciwu do procedury sądowoadministracyjnej miało na celu uproszczenie postępowania przed sądami administracyjnymi i przyspieszenie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a., zwanych decyzjami kasacyjnymi. Podkreślić należy, iż szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakresu kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Zgodnie bowiem z treścią art. 64 e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 p.p.s.a. Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. - art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw - art. 151a § 2 p.p.s.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a zatem odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na zasadzie art. 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Treść tego przepisu oznacza, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione określone w nim przesłanki. Po pierwsze, gdy organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, gdy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., sygn. II OSK 2279/13 – dostępny http://cbois.nsa.gov.pl ). Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2653/14, z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2958/14 - http://cbois.nsa.gov.pl). W doktrynie podkreśla się również, że rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 K.p.a., doprecyzowaną w art. 127 K.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji pierwszej instancji. Przepis art. 136 K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód, w ramach swoich uprawnień z art. 136 K.p.a., zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania. Konkludując, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 1279/17; wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 654/17 - dostępne http://cbois.nsa.gov.pl). Kontrolując decyzję kasacyjną sąd ocenia ją w kontekście ustalenia, czy organ odwoławczy wydający tę decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 K.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw. Przedmiot tak rozumianej kontroli sądu w rzeczonym postępowaniu stanowi sprzeciw od decyzji Wojewody [...], którą doszło do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według kryteriów określonych w art. 64 e p.p.s.a. sąd doszedł do przekonania, że organ odwoławczy wydał tę decyzję z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. W przedmiotowej sprawie nie doszło bowiem do wypełnienia obu przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a., a przynajmniej nie wynika to z uzasadnienia decyzji organu II instancji. Wojewoda [...] nie wykazał, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Wskazał jedynie jakich, jego zdaniem, ustaleń w sprawie brakuje, przy czym ustaleń tych w ocenie sądu mógł dokonać sam organ odwoławczy na mocy art. 136 § 1 K.p.a. W szczególności nie ma przeszkód, aby organ odwoławczy sam poczynił starania celem uzupełnienia materiału dowodowego o decyzję o lokalizacji szczegółowej Prezydium Rady Narodowej m. Ł. Wydziału Nadzoru Budowlanego i Architektury z dnia [...] grudnia 1966 r., dotyczącej zagospodarowania terenu położonego m.in. przy ul. A. 101 w Ł. o pow. 0,3705 ha, na którą powoływały się [...] Zakłady A w piśmie z dnia 25 września 1967 r. (choć próby pozyskania tego dokumentu z Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Ł., Archiwum Państwowego w Ł., Archiwum Zakładowego i Wydziału Infrastruktury i Rolnictwa [...] Urzędu Wojewódzkiego w Ł. nie powiodły się), jak też o ustalenie, czy doszło do wydania odrębnej decyzji wywłaszczeniowej dotyczącej terenu położonego przy ul. A 101 w Ł. i jaki ma to wpływ na decyzję wydaną w I instancji. Jak już powyżej wskazano, w toku postępowania odwoławczego Wojewoda [...] wezwał Starostę [...] do ustalenia, czy doszło do zawarcia umowy o zbyciu nieruchomości, o której mowa w piśmie z dnia 25 września 1967 r. bądź też czy doszło do wydania odrębnej decyzji wywłaszczeniowej w tym zakresie. W odpowiedzi na powyższe Starosta [...] wskazał, iż Starostwo Powiatowe w S. nie posiada wiedzy ani dokumentów świadczących o zbyciu przez S. D. nieruchomości położonej przy ul. A 101 o pow. 3705 m2 na rzecz [...] Zakładów A. W toku postępowania odwoławczego rzeczoznawca majątkowy inż. E.S. przedłożył nowy operat szacunkowy, wykonany na dzień 12 maja 2017 r., w którym ustosunkował się do zarzutów organu. Zdaniem sądu, organ odwoławczy uprawniony jest do oceny tego operatu oraz do ewentualnego poczynienia uzupełniających ustaleń w zakresie naniesień budowlanych, nasadzeń roślinnych, czy też infrastruktury technicznej, oczywiście o ile istnieją w tym zakresie jakiekolwiek braki i wątpliwości. Reasumując należy stwierdzić, że ocena możliwości zwrotu nieruchomości co do zasady została dokonana przez organ I instancji i uzasadniona, zatem Wojewoda [...] był zobligowany do jej weryfikacji merytorycznej po ewentualnym uzupełnieniu materiału dowodowego sprawy. Z przytoczonych względów, sąd w oparciu o art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie na rzecz skarżącego kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. dc