II SA/Łd 332/19

Dnia 18 lipca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska, Sędziowie Sędzia NSA Paweł Janicki, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2019 roku sprawy ze skargi B. K., J. L. i L. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji zezwalającej na usunięcie drzew 1. uchyla zaskarżone postanowienie, a także postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz B. K. kwotę 100 (sto) złotych i na rzecz L. L. i J. L. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego oraz na rzecz B. K., L. L. i J. L. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. B.A. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania B. K., L. L. I J. L., reprezentowanych przez pełnomocnika, od decyzji Wójt Gminy B. z dnia [...] r. znak; [...] zezwalającej W. J., działającej przez pełnomocnika E. J. na usunięcie 6 szt. drzew gatunku brzoza brodawkowata o obwodach pni: 180 cm, 180 cm, 165 cm, 134 cm, 190 cm, 190 cm znajdujących się na działce wnioskodawcy nr ew. 576/6 w miejscowości D., na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z zm., dalej jako k.p.a.), art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018r., poz. 570), postanowiło 1. stwierdzić niedopuszczalność odwołania B. K.; 2. stwierdzić niedopuszczalność odwołania L. L.; 3. stwierdzić niedopuszczalność odwołania J. L.. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] r. znak: [...] skierowaną do W. J., działającej przez pełnomocnika E. J., organ I instancji zezwolił na usunięcie 6 szt. drzew gatunku brzoza brodawkowata o obwodach pni: 180 cm, 180 cm, 165 cm, 134 cm, 190 cm, 190 cm znajdujących się na działce wnioskodawcy nr ew. 576/6 w miejscowości D.. Powyższa decyzja została doręczona przez organ I instancji w dniu [...] r. B. K., L. L. I J. L.. Odwołania od powyższej decyzji złożyli B. K., L. L. I J. L.. W dniu 17 stycznia 2019 r. przesłaną mu decyzję z dnia [...] r. znak: [...] odebrał pełnomocnik B. K., L. L. I J. L., adw. M. K.. W dniu [...] r. Kolegium wydało postanowienie nr [...] stwierdzając, w oparciu o przepis art. 134 w związku z art. 28 i 61 § 1 k.p.a., niedopuszczalność odwołania B. K., L. L., J. L. wskazując, że w przedmiotowej sprawie wystąpiła niedopuszczalność podmiotowa i przedmiotowa. Jak wynika to z uzasadnienia rozstrzygnięcia, niedopuszczalność podmiotową Kolegium wywiodło z uznania, iż bezspornym jest, że B. K., L. L., J. L. nie są stroną postępowania w przedmiocie wycięcia drzew, bowiem zgodnie z przywołanym przepisem art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, nie mogli oni wystąpić o wycięcie drzew, jako że z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż na dzień orzekania przez Kolegium właścicielem nieruchomości na której znajdują się drzewa do usunięcia jest W. J.. Niezależnie od powyższego Kolegium wskazało, że wystąpiła także niedopuszczalność przedmiotowa, bowiem zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. W powyższej sprawie B. K., L. L. I J. L. działają przed ustanowionego pełnomocnika, a wiec zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. skutecznie pisma doręcza się pełnomocnikowi. Fakt doręczenia ma ten skutek, że od daty doręczenia biegnie dla strony termin do wniesienia środka zaskarżenia. Dalej wskazano, że pełnomocnik otrzymał decyzję w dniu [...] r. a odwołania zostały nadane na Poczcie Polskiej w dniu 10 stycznia 2019 r. Decyzja, od której B. K., L. L., J. L. wnieśli odwołania nie weszła do obrotu prawnego w momencie złożenia odwołania gdyż skuteczne doręczenie nastąpiło 17 stycznia 2019 r. W chwili nadania odwołania tj. 10 stycznia 2019 r. brak było zatem przedmiotu zaskarżenia. Reasumując, Kolegium uznało, że odwołanie wniesione w dniu 10 stycznia 2019 r. od decyzji doręczonej w dniu 17 stycznia 2019 r. jest przedwczesne, co skutkuje także stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania. W dniu 31 stycznia 2019 r. pełnomocnik B. K., L. L., J. L. nadała odwołanie w imieniu swoich mocodawców, które zostało doręczone do Kolegium w dniu 22 lutego 2019 r. W odwołaniu tym pełnomocnik wniosła o: 1. stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości - z uwagi na skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną postępowania administracyjnego, ewentualnie 2. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji ze względu na naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności oparcie się przez organ I instancji na ustaleniach niezgodnych ze stanem faktycznym, ewentualnie 3. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy przez wydanie decyzji o odmowie wycinki 6 szt. drzew gatunku brzoza brodawkowata - z uwagi na fakt, że drzewa te nie stanowię zagrożenia dla stojących w pobliżu budynków, a ponadto sprawą sporną jest czy znajdują się one na nieruchomości wnioskodawców tj. na działce o nr ew. 576/6 należącej do W. J. czy też na działkach o numerze 579/2 należącej do B. K. oraz działce o nr ew. 578 należącej do J. i L. L.. Ponadto na podstawie art. 97 ust. 4 k.p.a. pełnomocnik wniosła o zawieszenie postępowania. Przywołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] r Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania B. K., L. L. oraz J. L. od decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] r. znak; [...]. W uzasadnieniu tegoż postanowienia organ II instancji wskazał, iż w myśl art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113 k.p.a., a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 – również art. 145-152 oraz art. 156-159 k.p.a., z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., wydaje się postanowienie. Zgodnie z brzmieniem art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Niedopuszczalność postępowania odwoławczego może wynikać z przyczyn przedmiotowych, do których zalicza się np. brak przedmiotu zaskarżenia lub przyczyn podmiotowych np. brak legitymacji strony do wniesienia odwołania. W ocenie Kolegium w rozpoznawanej sprawie wystąpiła niedopuszczalność przedmiotowa. Organ odwoławczy wskazał, że postępowanie odwoławcze składa się z trzech faz: wstępnej, postępowania wyjaśniającego i wydania decyzji. W fazie wstępnej organ odwoławczy jest obowiązany w pierwszej kolejności ocenić czy odwołanie jest w ogóle dopuszczalne, a w dalszej, czy zostało wniesione w terminie. Postanowienie w tym zakresie oparte jest o art. 134 k.p.a. Postanowienie to wydawane jest we wstępnym etapie postępowania odwoławczego i ma charakter wyłącznie procesowy, co oznacza, że nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Jest ono podejmowane w sytuacjach, gdy merytoryczne rozpoznanie odwołania jest uniemożliwione. Tym samym organ odwoławczy powinien zbadać dopuszczalność odwołania w sensie przedmiotowym i podmiotowym, czyli czy wniesienie odwołania nastąpiło z zachowaniem terminu i spełnieniem wymogów, co do jego poprawności formalnej, oraz czy jest w ogóle dopuszczalne, co warunkuje prawną jego skuteczność. Przesłanki podmiotowe to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot, natomiast do przesłanek przedmiotowych, można zaliczyć brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Brak którejś z powyższych przesłanek, skutkuje koniecznością wydania przez organ postanowienia unormowanego w art. 134 k.p.a. Do postanowień wydanych na podstawie art. 134 k.p.a., zgodnie z art. 126 k.p.a. ma zastosowanie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją/postanowieniem ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy stwierdziło, iż odwołanie złożone przez pełnomocnika w powyższej sprawie jest niedopuszczalne bowiem Kolegium [...]r. wydało postanowienie nr [...], w którym już rozstrzygnęło, że B. K., L. L. I J. L. nie mają legitymacji procesowej w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie są stroną postępowania administracyjnego dotyczącego wycinki drzew. Sprawa została zakończona ostatecznym postanowieniem Kolegium i tok postępowania został w sprawie już wyczerpany. Dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób niedopuszczalne. Na marginesie Kolegium podkreśliło jeszcze raz, że z akt wynika, że B. K., L. L. I J. L. nie mogli wystąpić o wycięcie drzew i nie są stroną postępowania w przedmiocie wycięcia drzew. Z księgi wieczystej nr [...] na dzień orzekania przez Kolegium jasno wynikało, że właścicielką działki 576/6 jest W. J. i to ona jest jedynym podmiotem uprawnionym do złożenia odwołania. Na ostateczne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyli B. K., L. L. I J. L., zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji było uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd; - art. 124 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie tj. niewskazanie wszystkich koniecznych elementów postanowienia, w tym oznaczenia strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu; - art. 127 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że w niniejszej sprawie doszło do wyczerpania toku postępowania; - art. 134 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. uznanie, że zachodziła niedopuszczalność odwołania, podczas gdy w niniejszej sprawie odwołanie było zarówno podmiotowo, jak i przedmiotowo dopuszczalne; - art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy istniały przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji z uwagi na wskazanie jako strony postępowania osoby niebędącej stroną tj. Kancelarii Adwokackiej Adwokat M. K.. Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji tj. decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] roku, sygn. [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości celem ponownego otwarcia możliwości wydania przez organ odwoławczy merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Pismem z dnia 9 lipca 2019 r. pełnomocnik uczestniczki postępowania W. J. – E. J., poparł stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. podnosząc, iż teren, na którym rosły brzozy należy do jego córki. Wyrok w sprawie rozgraniczeniowej jest prawomocny. Rozgraniczenie zostało dokonane. Odnosząc się zaś do informacji umieszczonych w skardze na str. 3. i 4. o podjęciu działań celem weryfikacji prawa własności do wskazanego terenu i o złożeniu przez skarżących skargi o wznowienie postępowania rozgraniczeniowego, E. J. zauważył, że skarga ta została odrzucona (postanowienie Sądu Okręgowego w Ł. III Wydział Cywilny Odwoławczy z dnia [...] r. - sygn. akt [...]). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia przepisom procesowym wystąpiły, wobec czego skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, wadami procesowymi dotknięte jest również postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. i winno być ono objęte również kontrolą w granicach przedmiotu zaskarżenia i wyeliminowane z obrotu prawnego dla umożliwienia prawidłowego załatwienia sprawy. Przede wszystkim wskazać należy, że zarówno zaskarżone postanowienie z dnia [...] r., jak i postanowienie z dnia [...] r. dotyczą stwierdzenia w oparciu o przepis art. 134 k.p.a. niedopuszczalności odwołań B. K., L. L. oraz J. L. od decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] r. Przy czym, w postanowieniu z dnia [...] r. stwierdzono, że wnoszący odwołanie nie są stroną postępowania a jednocześnie, że wniesione przez nich odwołanie (10 stycznia 2019 r.) jest przedwczesne, bo wniesione przed skutecznym doręczeniem, które nastąpiło dopiero do rąk ich pełnomocnika (17 stycznia 2019 r.) a fakt doręczenia ma ten skutek, że od daty doręczenia biegnie dla strony termin do wniesienia środka zaskarżenia. Z kolei w postanowieniu z dnia [...] r., po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez pełnomocnika za przyczynę niedopuszczalności przyjęto uprzednie rozstrzygnięcie postanowieniem z dnia [...] r., że B. K., L. L. I J. L. nie mają legitymacji w rozumieniu art. 28 k.p.a. i sprawa została zakończona ostatecznie, a tok postępowania został w sprawie już wyczerpany. Zdaniem składu rozpoznającego niniejszą skargę analiza przytoczonych rozstrzygnięć w świetle obowiązujących przepisów prawa budzi uzasadnione wątpliwości co do ich prawidłowości i poprawności, a w konsekwencji przytoczona argumentacja uniemożliwiła skarżącym drogę odwoławczą. W ślad za ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, ale przede wszystkim wobec nie budzącego wątpliwości brzmienia przywołanego już art. 134 k.p.a. podkreślić należy, iż w przypadku ustalenia, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu (przedwcześnie) – jak wywodzi w niniejszej sprawie Kolegium – organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. A skoro tak, to nieprawidłowe a co najmniej niefortunne jest sformułowanie o niedopuszczalności odwołania z jednoczesnym stwierdzeniem, że nie pochodzi ono od strony. Podkreślić bowiem należy, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych przez organ odwoławczy w formie postanowienia w myśl art. 134 k.p.a. jest uzasadnione w przypadku, gdy z treści złożonego odwołania wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że wnoszący odwołanie nie ma w sprawie interesu prawnego. O oczywistym braku legitymacji wnoszącego odwołanie można jednak mówić tylko wówczas, gdy ustalenie takie ma obiektywny wymiar i nie wiąże się z potrzebą oceny interesu prawnego. W orzecznictwie przyjmuje się, że w przypadku, gdy podmiot wnoszący odwołanie twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązków, organ odwoławczy jest zobowiązany rozpoznać odwołanie. Dla skutecznego wniesienia odwołania wystarczające jest zatem subiektywne przekonanie podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw lub obowiązków (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2011 r., sygn. II OSK 938/10 dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym bardziej zdaje się być to wskazane gdy, tak jak w okolicznościach przedmiotowej sprawy, dotyczy osób których udział w postępowaniu nie był wcześniej kwestionowany. Twierdzenie podmiotu wnoszącego odwołanie o posiadaniu przymiotu strony opartego na obowiązującej normie prawnej może zostać zweryfikowane jedynie po przeprowadzeniu postępowania, w którym organ obowiązany jest zbadać, czy istotnie podmiot wywodzi swój interes prawny lub obowiązek z obowiązującego przepisu prawa materialnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, LexisNexis, Wyd. 8, s. 243; uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98 - ONSA 1999/4/119; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 września 1997 r. sygn. akt II SA/Gd 538/96 - LEX nr 44192; z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1661/06 - LEX nr 425381, z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 316/08 - CBOSA). Po weryfikacji odwołania, wobec stwierdzenia, że osoba wnosząca odwołanie nie posiada w sprawie interesu prawnego lub obowiązku, organ powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.). Przepis art. 134 k.p.a. nie może więc stanowić podstawy do rozstrzygnięcia, że odwołujący się nie jest stroną postępowania administracyjnego (zob. G. Łaszczyca, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX/el. 2016, komentarz do art. 134 k.p.a.), gdyż weryfikacja legitymacji procesowej podmiotu wnoszącego odwołanie podlega merytorycznemu badaniu w toku postępowania odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 484/15, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 kwietnia 2019 r., sygn. akt 1404/18 - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niespornym jest, jak się wydaje w przedmiotowej sprawie, że decyzja pierwszoinstancyjna we wskazanych wyżej terminach: wadliwie została doręczona B. K., L. L. I J. L. skoro ustanowili oni pełnomocnika w toku postępowania, a także prawidłowo ich pełnomocnikowi. Z akt sprawy wynika również, że wskazane osoby brały udział w postępowaniu przed organem I instancji. Oczywiście samo doręczenie decyzji nie kreuje po stronie podmiotu, któremu doręczenia dokonano, statusu strony postępowania. W praktyce bowiem, organy administracji doręczają decyzję także podmiotom zainteresowanym rozstrzygnięciem jakie w danej sprawie zapadło, które jednak statusu strony postępowania nie posiadają. Niemniej w okolicznościach przedmiotowej sprawy zważywszy, że skarżący brali udział w postępowaniu, istniejący spór i podnoszone przez strony okoliczności, kwestia interesu prawnego skarżących nie była wcale oczywista i wymagała od organu odwoławczego przeprowadzenia w tej mierze stosownych badań i ustaleń (chociażby w zakresie badania zapisów księgi wieczystej). Powyższe zaś w ocenie Sądu oznacza, że w okolicznościach niniejszej sprawy (przy przyjęciu, że odwołanie pełnomocnika skarżących zostało skutecznie wniesione), kwestia badania statusu skarżących jako stron przedmiotowego postępowania, przy uznaniu organu odwoławczego, że status ten im nie przysługuje, może zakończyć się decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego na mocy art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a nie postanowieniem o niedopuszczalności odwołania wydanym na mocy art. 134 k.p.a. Oczywiście pozostaje kwestia właściwego zakwalifikowania odwołania złożonego osobiście przez skarżących. W sytuacji uznania, że doręczenie decyzji organu I instancji stronie było nieprawidłowe i nie mogło skutecznie rozpocząć biegu terminu do wniesienia odwołania, to sytuację tę wiązać należałoby z uchybieniem terminu do wniesienia odwołania, nie zaś z jego niedopuszczalnością, choć jest to ta sama podstawa prawna. Reasumując, w świetle przedstawionych okoliczności faktycznych i prawnych nie budzi wątpliwości sądu, iż organ odwoławczy w sposób istotny naruszył przepisy postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozstrzygając sprawę organ winien uwzględnić przytoczone wyżej motywy. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a należało uchylić zaskarżone postanowienie a także postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. dnia [...]r. nr [...]., co też orzekł Sąd w pkt 1 wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach zapadło w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. A. P.