II SA/Łd 333/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Protokolant Referendarz sądowy Małgorzata Kowalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi B. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] nr [...], znak [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz B. S. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., działając na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, nakazał C. i P. D., T. S. oraz B.S. wykonanie rozbiórki osadnika na ścieki zrealizowanego na działce nr 268 w W. przy ul. A, zaś [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Po ustaleniu w toku oględzin w dniu 26 października 2004 r., iż szambo nie zostało rozebrane, upomnieniem z dnia 2 listopada 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wezwał zobowiązanych do wykonania rozbiórki osadnika w terminie 7 dni od daty doręczenia. Przedmiotowe pismo zostało doręczone T. S., B. S. oraz jednym pismem C. i P.D. Wobec niewykonania obowiązku polegającego na wykonaniu rozbiórki osadnika na ścieki zrealizowanego na działce nr 268 w W. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystawił w [...] na podstawie art. 2 § 1 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji tytuł wykonawczy wraz z klauzulą o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej. Tytuł wykonawczy został doręczony oddzielnie T. S., B. S. oraz w jednym egzemplarzu C. i P.D. W dniu 19 grudnia 2005 r. inspektorzy PINB w obecności C. D. ponownie przeprowadzili na działce nr 268 w W. oględziny. W protokole z oględzin stwierdzono, że obowiązek rozbiórki osadnika nie został wykonany. Brak w aktach dowodów powiadomienia pozostałych zobowiązanych o terminie czynności. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., działając na podstawie art. 20 § 1 pkt 4 , art. 64 a § 1 pkt 1, 121 § 4 oraz art. 122 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nałożył na C i P.D., T. S. oraz B. S. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5000 zł z powodu uchylania się przez zobowiązanych od wykonania obowiązku wykonania rozbiórki osadnika na ścieki w terminie 1 m-ca od daty doręczenia postanowienia. Na powyższe postanowienie B.S. złożył zażalenie twierdząc, że osadnik na ścieki będący przedmiotem postępowania został zrealizowany przez P. D. bez jego zgody. Postanowieniem z dnia [...] nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a w zw. z art. 20, art. 64 a § 1 pkt 1, art. 121 § 4 i § 5 oraz art. 122 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż wszczęcie przez postępowania egzekucyjnego w celu przymuszenia do wykonania obowiązku i wydanie przez ten organ zaskarżonego postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia było zasadne. Niewykonany dobrowolnie obowiązek oznaczony w decyzji nr 120/04 z dnia 5 sierpnia 2004 r. wydanej przez organ nadzoru budowlanego, zgodnie z art. 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, podlega egzekucji administracyjnej. Wysokość grzywny określa art. 121 § 2 ustawy, zgodnie z którym nakładana na osoby fizyczne grzywna nie może przekraczać 5.000 zł. Ustalona przez organ egzekucyjny grzywna w celu przymuszenia w wysokości 5.000 zł., jest zdaniem organu odwoławczego zasadna, z uwagi na jej charakter. Jest to bowiem świadczenie jednorazowe, które ma na celu przymuszenie zobowiązanego uchylającego się od wykonania obowiązku płynącego z decyzji administracyjnej do jego zrealizowania. Postanowienie organu drugiej instancji doręczono T. S., B. S. oraz jednym pismem C. i P.D. Na powyższe postanowienie B.S. oraz P. D. wnieśli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Skarga P. D. została odrzucona prawomocnym postanowieniem sądu z dnia 25 maja 2006r. w sprawie II S.A./Łd [...] odrzucona. W skardze B.S. podniósł, że grzywna powinna być tylko nałożona wyłącznie na P. i C.D., gdyż to oni nielegalnie wybudowali osadnik. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o oddalenie skargi, podnosząc argumenty jak w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, ze sądy administracyjne badają legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym i procesowym. W razie stwierdzenia, iż w toku postępowania przed organami administracji publicznej doszło do naruszenia norm prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania, bądź takiego naruszenia norm postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, sąd uchyla zaskarżoną decyzję, (art. 145 §1 p.p.s.a.). Sąd nie jest przy tym związany zarzutami podniesionymi w skardze Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej wskazane. Przede wszystkim w toku postępowania administracyjnego w niniejszej doszło do naruszenia przepisów postępowania w zakresie doręczeń., a w konsekwencji do przedwczesnego wszczęcia postępowania egzekucyjnego i przedwczesnego nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Przepis art. 40 k.p.a. stanowi, iż pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela – temu przedstawicielowi. W sprawie wszczętej na skutek podania złożonego przez dwie lub więcej stron pisma doręcza się wszystkim stronom, chyba że w podaniu wskazały jedną jako upoważnioną do odbioru pism (art.40 §3 k.p.a.). Zasady te dotyczą również postępowania wszczętego z urzędu. Skoro w przypadku wielości stron pismo doręcza się wszystkim stronom, oznacza to, iż każda z osób, będących stroną, winna otrzymać odpis czy egzemplarz pisma, decyzji, postanowienia. Jeżeli stronami są małżonkowie, osoby spokrewnione, zamieszkałe pod wspólnym adresem, a nie zachodzi sytuacja określona w art. 40 §3 k.p.a., każdej z tych osób należy doręczyć przeznaczony dla niej egzemplarz pisma. Z zasad tych wynika, iż brak jest podstaw prawnych dla doręczania jednego egzemplarza pisma dwóm osobom będącym stronami, zamieszkującym pod tym samym adresem. A tak właśnie uczyniły organy w rozpoznawanej sprawie. Zobowiązanymi do wykonania obowiązku określonego w ostatecznej decyzji ŁWINB są T. S., B.S., C. i P. małżonkowie D.. Poczynają od upomnienia, poprzedzającego wszczęcie postępowania egzekucyjnego, a na postanowieniu o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia kończąc, C. i P. D. otrzymywali jeden odpis. Przy tym np. trudno przypisać doręczenie któremukolwiek z nich upomnienia, które odebrała dorosła domowniczka H. D., tytuł wykonawczy doręczono jedynie C.D. (pokwitowała odbiór), nie wiadomo, kto jest odbiorcą postanowienia PINB o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, zaś postanowienie ŁWINB z dnia [...], będące przedmiotem zaskarżenia, na pewno doręczono P. D.. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje możliwość doręczenia przesyłki dorosłemu domownikowi (art. 43 k.p.a.), ale pod warunkiem, że jest to przesyłka dla ściśle określonego adresata. Powyższe uchybienia w doręczaniu przesyłek są podstawą do stwierdzenia, iż w sprawie niniejszej organy wszczęły postępowanie egzekucyjne, zanim skutecznie doręczono wszystkim dłużnikom upomnienie z wezwaniem do wykonania czynności. Stanowi to istotne uchybienie procesowe, mające wpływ na wynik postępowania, bomie zgodnie z zasadą określoną w art. 15 §1 ustawy z dnia 17 czerwca 1996r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( tekst jedn. Dz.U. Nr 110 z 2002r., poz.968 ze zmianami) , egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zwierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od doręczenia tego upomnienia. Oznacza to, iż warunkiem sine qua non wszczęcia egzekucji jest prawidłowe upomnienie każdego z dłużników do wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego . Z przyczyn, o których wyżej mowa (wadliwość doręczenia), warunku tego nie można uznać za spełniony w rozpoznawanej sprawie.. Z uwagi na powyższe należy stwierdzić, iż doszło przy rozpatrywaniu sprawy do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania ( nie można wszak wykluczyć, że strona niepowiadomiona upomnieniem o konieczności wykonania obowiązku i konsekwencjach zaniechania, spowodowałaby zrealizowanie decyzji stanowiącej tytuł wykonawczy). Stanowi to przesłankę uchylenia decyzji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 c p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji dokonają doręczeń zgodnie z omówionymi wyżej zasadami, wynikającymi z art. 40 k.p.a. W aktach brak również dowodu powiadomienia dłużników o terminie przeprowadzenia oględzin w celu ustalenia wykonania obowiązku. Uchybienie to stanowi naruszenie prawa stron do czynnego działu w postępowaniu i do powiadamiania o każdej podejmowanej czynności, która ma zostać przeprowadzona z udziałem stron, niemniej trudno to akurat uchybienie uznać za mające wpływ na wynik, skoro bezspornym jest, iż dłużnicy obowiązku nie wykonali. Uchybieniem, które skutkuje konieczność uchylenia postanowienia jest z pewnością brak uzasadnienia wysokości nałożonej grzywny. Organ i instancji wymierzył grzywnę w maksymalnej wysokości uzasadniając ten wybór skutecznością tak drastycznego środka. Brak jakichkolwiek ustaleń co do sytuacji życiowej i finansowej poszczególnych osób zobowiązanych do wykonania obowiązku, brak rozważań co do zasadności wymierzenia tak wysokiej grzywny. Przyjęte przez organ założenie, iż grzywna w takiej wysokości jest skutecznym środkiem przymusu nie znajduje uzasadnienia. Wysokość grzywny należy niewątpliwie do decyzji o charakterze uznaniowym. Jednakże także decyzja uznaniowa winna zostać uzasadniona w sposób umożliwiający kontrolę przyjętych przez organ przesłanek. Brak ten przesądza o tym, iż uzasadnienie postanowienia nie spełnia wymogów określonych w art. 107 §3 k.p.a. Z uwagi na powyższe należało uchylić zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji na podstawie art. 145 §1 pkt 1c w związku z art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono z mocy art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz B.S. równowartość uiszczonego wpisu. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. sąd stwierdził, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się orzeczenia.