II SA/Łd 334/05

Dnia 17 sierpnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Asesor Renata Kubot-Szustowska, Protokolant asystent sędziego Arkadiusz Widawski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2005 roku sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Podinspektora Urzędu Miasta [...] działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] Nr [...]. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Prezydent Miasta Ł. odmówił skarżącej M. R. przyznania dodatku z tytułu samotnego wychowania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych w oparciu o art. 11 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 223, poz. 2255 ze zm.). Uzasadniając swoją decyzję organ wskazał, iż wniosek skarżącej został złożony po upływie 30 dni od dnia ustania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, czym wyczerpano dyspozycję art. 11 ust. 6 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tą samą decyzją Prezydent Miasta Ł. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] Nr [...] przyznającą skarżącej prawo do zasiłku rodzinnego i dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wskazała, iż składając wniosek o przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego w siedzibie Oddziału Świadczeń Rodzinnych nie została pouczona o możliwości i konieczności złożenia wniosku o przywrócenie terminu, którego uchybienie nastąpiło bez jej winy. Wskazała jednocześnie, iż decyzja Powiatowego Urzędu Pracy o utracie prawa do zasiłku dla bezrobotnych została wydana w dniu [...], a więc po 30 - dniowym terminie do złożenia wniosku o przyznanie dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Rozpatrując wniesione odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], Nr [...] uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy uznał za niedopuszczalne, aby organ I instancji "utrzymał w mocy decyzję (...)". Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. przypomniało organowi, iż jednym z obligatoryjnych składników każdej decyzji administracyjnej jest uzasadnienie faktyczne i prawne. Organ powinien wyczerpująco informować stronę o motywach którymi kierował się załatwiając sprawę. W dniu [...] skarżąca złożyła wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek ustawowego terminu do jego pobierania. Uzasadniając swój wniosek skarżąca podniosła, iż nie została poinformowana przez Powiatowy Urząd Pracy, ani przez pracowników Wydziału Organizacyjnego, kadr i Świadczeń Rodzinnych o konieczności dotrzymania 30 - dniowego terminu do złożenia wniosku o przyznanie dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania i że bieg terminu rozpoczyna się z dniem utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Skarżąca wskazała, iż stosownych informacji nie było w pomieszczeniach Wydziału Organizacyjnego, Kadr i Świadczeń Rodzinnych Urzędu Miasta Ł. ani na drukach wniosków udostępnianych przez ten wydział. Rozpatrując ponownie sprawę Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...], Nr [...] odmówił przyznania M. R. dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż strona w dniu 6 lipca 2004 roku, tj. w dniu złożenia wniosku nie dysponowała już prawem do dodatku z art. 11 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ uznał, iż z ustaniem prawa do zasiłku dla bezrobotnych, tj. od dnia 4 czerwca 2004 r. strona podległa biegowi prekluzyjnego terminu 30- dniowego, o którym mowa w art. 11 ust. 6 pkt. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z jego bezskutecznym, tj. nieprzerwanym dokonaniem (tj. z dniem 3 lipca 2004 r.) strona straciła nieprzywracalnie legitymację do skutecznego roszczenia o dodatek z art. 11, choćby spełniała przesłanki materialne. Organ wskazał jednocześnie, iż decyzja organu zatrudnienia, której kopię strona dostarczyła ma charakter deklaratoryjny i wraz z jej doręczeniem nie stawia strony w nowej sytuacji prawnej. Okres przysługiwania skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych został bowiem uprzednio określony konstytutywną decyzją przyznającą prawo do zasiłku dla bezrobotnych. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 58 § 1, 75 i 107 Kodeksu postępowania administracyjnego i reguł współżycia społecznego. W uzasadnieniu odwołania skarżąca wskazała, iż organ I instancji nie rozpatrzył we właściwej formie wniosku skarżącej o przywrócenie terminu do ubiegania się o dodatek wynikający z art. 11 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżąca zarzuciła organowi, iż powyższy wniosek winien zostać rozpatrzony w obrębie postępowania wynikającego z orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...]. Wskazała, iż w odpowiedzi na jej wniosek o przywrócenie terminu organ wystosował jedynie pismo znak: [...] z dnia 22.12.2004 r., tym samym pozbawiając skarżącą prawa do złożenia zażalenia, czym naruszył art. 58 § 1 oraz art. 6 i 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżąca podniosła ponadto, iż w dniu 1 czerwca 2004 r. powiadomiła ustnie przyjmującego wniosek pracownika podmiotu realizującego świadczenie rodzinne, że z dniem 3 czerwca 2004 r. traci prawo do zasiłku dla bezrobotnych i pragnie po zaistnieniu tego faktu otrzymywać dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Pracownik przyjmujący wniosek nie wezwał jednakże skarżącej do uzupełnienia wniosku, a zobowiązał ją jedynie do złożenie wniosku w zakresie dodatku z tytułu samotnie wychowywanego dziecka. Zdaniem skarżącej należy uznać tym samym, iż zgłosiła wolę otrzymywania dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych i, że jedynie błąd pracownika spowodował brak odnotowania tego faktu. Tym samym nie zaistniała sytuacja niedotrzymania terminu 30 dni na złożenie wniosku o sporny dodatek, a przeciwnie stosowny wniosek został złożony w formie ustnej jeszcze przed krytyczną datą 3 czerwca 2004 r. W dalszej części uzasadnienia M. R. zarzuciła organowi I instancji, iż nie dopełnił obowiązku należytego i wyczerpującego informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na zakres jej praw w sprawie przyznania dodatku i nie udzielił jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek dla uchronienia przed poniesieniem szkód w wyniku nieznajomości prawa, co narusza art. 8 i 9 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto skarżąca wskazała, iż Powiatowy Urząd Pracy w okresie od 3 czerwca 2004 r. do chwili wydania w dniu [...] decyzji o utracie prawa do zasiłku dla bezrobotnych nie mógł wydać zaświadczenia o utracie prawa do zasiłku dla bezrobotnych określającego datę utraty tego prawa, gdyż dopiero decyzja Urzędu Pracy znak [...] z dnia [...] r. określiła tę datę. Rozpatrując wniesione odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...] odmawiająca przyznania skarżącej dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku rodzinnego. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ II instancji wskazał, że dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty zasiłku dla bezrobotnych nie przysługuje, jeżeli stosowny wniosek o przyznanie tego dodatku został złożony po upływie 30 dni od dnia ustania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W rozpatrywanej sprawie M. R. utraciła prawo do zasiłku dla bezrobotnych 6 czerwca 2004 roku, natomiast wniosek o przyznanie dodatku przysługującego na mocy art. 11 ustawy o świadczeniach rodzinnych złożyła 6 lipca 2004 roku, tj. po upływie 30 dni od dnia ustania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Termin utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych ustalony został w decyzji Powiatowego Urzędu Pracy Nr [...] w Ł., z dnia [...], Nr [...]. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło poglądu skarżącej na temat, że decyzja z dnia [...]r. Nr [...] została wydana z naruszeniem art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odwołaniu skarżąca zarzuciła, iż powyższa decyzja wydana została z naruszeniem art. 6, 7, 8, 77 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 11 ust. 6 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podniosła, że naruszony został interes społeczny i jej własny polegający na przestrzeganiu prawa przez organy administracji, tym samym podważono zaufanie do organów Państwa. Postawiła również zarzut nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału sprawy oraz, że w chwili wydawania decyzji nie upłynęło 30 dni od chwili utraty prawa do zasiłku. W uzasadnieniu skargi M. R. podniosła również, iż decyzja Powiatowego Urzędu Pracy z dnia [...] Nr [...] ustaliła datę końcową okresu naliczania zasiłku, nie pozbawiła jej jednakże prawa do zasiłku, którego ostatnią część została jej wypłacona [...], to jest 32 dni po dacie 3 czerwca 2004 roku, stanowiącej datę utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych, lecz przed pierwszym dniem okresu wskazanego w art. 11 ust. 6 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W dalszej części uzasadnienia skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego, zobowiązującego organy administracji do czuwania, aby strony postępowania administracyjnego nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, oraz art. 12 i 35 KPA nakazujących załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, a także art. 77 nakazującego wyczerpać cały materiał dowodowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi. Organ II instancji podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, podkreślając, iż skarżąca uchybiła terminowi do złożenia wniosku o dodatek z art. 11 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj złożyła go po upływie 30 dni od dnia ustania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, czym utraciła prawo do ubiegania się o dodatek w trybie art. 11 przywołanej ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, także, iż data wypłaty ostatniej raty zasiłku dla bezrobotnych nie jest równoznaczna z datą utraty prawa do tego zasiłku, a ponadto wspomniany już przepis art. 11 ust 6 pkt 1 ustawy ma charakter obligatoryjny i termin w nim określony nie może być przywrócony. Nie jest to bowiem przepis o charakterze proceduralnym, do którego może być zastosowany art. 58 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( § 2 art. 1 powołanego aktu ). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 6, 7, 15 i 138 Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując odwołanie wniesione przez skarżącą organ II instancji pominął podniesiony w odwołaniu fakt złożenia przez skarżącą w dniu [...] w trybie art. 58 § 1 Kpa wniosku o przywrócenie 30 – dniowego terminu do ubiegania się o przyznanie prawa do dodatku przewidzianego przepisem art. 11 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 223, poz. 2255 ze zm.). Skarżąca zasadnie zarzuciła, iż decyzja organu I instancji winna być wydana dopiero po rozstrzygnięciu tego wniosku w odpowiedniej, przewidzianej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego formie aktu administracyjnego indywidualnego i z zachowaniem uprawnienia strony do wniesienia środka odwoławczego (art. 15 Kpa ). Uchybienie to nie mogło mieć jednak wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, jako że wskazany w art. 11 ust. 6 pkt 1 powołanej powyżej ustawy termin ma charakter terminu prawa materialnego i nie podlega przywróceniu w oparciu o art. 58 § 1 Kpa. Organ I instancji winien zająć w tym przedmiocie stanowisko w orzeczeniu rozstrzygającym złożony przez skarżącą wniosek. Skarżąca podniosła również, że w dniu 1 czerwca 2004 r. powiadomiła pracownika organu I instancji, iż z dniem 3 czerwca 2004 r. traci prawo do zasiłku dla bezrobotnych i jej wolą jest uzyskanie dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka związanego z tym faktem, a w konsekwencji złożyła wniosek o przyznanie tego dodatku w formie ustnej. Okoliczność ta nie została jednak wyjaśniona przez organy, a może mieć ona znaczenie z uwagi na zachowanie spornego terminu przez stronę. Zgodnie bowiem z art. 63 § 1 Kpa podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie lub za pomocą dalekopisu, telefaksu, poczty elektronicznej, a także ustnie do protokołu. W myśl natomiast § 3 tego przepisu, w przypadku podania wniesionego ustnie pracownik organu obowiązany jest sporządzić protokół, który winien być podpisany przez podmiot, który je składa oraz przez pracownika. Nie można przeto wykluczyć, iż stosowny wniosek złożony został przez skarżącą ustnie, a wymagany protokół nie został sporządzony bądź załączony do akt. Organ winien w tej sytuacji wezwać skarżącą do wskazania pracownika, któremu, jak twierdzi, składała wniosek ustnie i wyjaśnienia okoliczności jego złożenia, a nawet przesłuchać skarżącą, czy też wskazanego przez nią pracownika. Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.