II SA/Łd 335/24

Dnia 10 lipca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agata Sobieszek – Krzywicka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lipca 2024 roku sprawy ze sprzeciwu H. W. od decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 12 marca 2024 roku nr 47/2024 znak: WOP.7721.227.2023.DB w przedmiocie ekspertyzy technicznej zbiornika na nieczystości ciekłe oddala sprzeciw. dj Pismem z dnia 8 kwietnia 2024 r. H. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi sprzeciw od decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 marca 2024 r. nr 47/2024, znak: WOP.7721.227.2023.DB, uchylającej na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (w chwili wydawania kontrolowanej decyzji t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej również jako: "k.p.a.") w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Skierniewicach z dnia 23 sierpnia 2023 r. nr 26/2023, znak: PINB.0715/14/23, którą to decyzją organ szczebla powiatowego, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (wówczas t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm., dalej również jako: "Prawo budowlane") nałożył na H. W. obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej stanu technicznego zbiornika na nieczystości ciekłe (dołu na wody deszczowe) z próbą szczelności na działce nr ew. [...] w miejscowości H. gm. B. opracowanej przez jednostkę lub osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane ze szczególnym uwzględnieniem Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1225) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz określenia ewentualnych czynności, które należy wykonać, aby doprowadzić zbiornik na nieczystości ciekłe do stanu zgodne z prawem, opracowanej przez jednostkę lub osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane do dnia 15 października 2023 r. Jednocześnie organ wojewódzki przekazał sprawę organowi szczebla powiatowego do ponownego rozpatrzenia. Powyższa decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: W dniu 10 maja 2023 r. do organu I instancji wpłynęło pismo K. P., zamieszkałej pod adresem [...], gm. B., zawierające w swej treści zawiadomienie o samowolnym wybudowaniu przez H. W. szamba na działce zlokalizowanej w [...], gm. B. oraz wniosek o przeprowadzenie czynności kontrolnych na ww. działce. Wnioskodawczyni wskazała, że szambo jest nieszczelne, wydobywa się z niego odór, a w czasie deszczu wypływają z niego nieczystości i podmywają jej działkę, co skutkuje osuwaniem się terenu. Pismem z dnia 19 maja 2023 r. Powiatowi Inspektor Nadzoru Budowlanego w Skierniewicach zawiadomił K. P. oraz H. W.o o oględzinach, które zaplanowane zostały na nieruchomości pod adresem [...] na dzień 15 czerwca 2023 r., godz. 12.30. W toku oględzin ustalono, że przy granicy tejże działki znajduje się dół o wymiarach 3,2 m x 2,8 m, oddalony od ogrodzenia o 50 cm. Dół przykryty jest żerdziami drewnianymi. H. W. oświadczył, że nie ma zbudowanego szamba na terenie własnej posesji, ma wychodek na odpady suche. Oświadczył też, że zwymiarowany dół wypełniony jest wodą pochodzącą z opadów deszczowych odprowadzanych z sąsiedniej nieruchomości. H. W. odmówił pracownikom Inspektoratu oględzin w budynku w celu stwierdzenia czy jest w nim instalacja wodno - kanalizacyjna. H. W. oświadczył, że widoczna jest rura podłączona do rury spustowej z dachu budynku na działce sąsiedniej odprowadzająca wodę w kierunku posesji i dołu wypełnionego wodą na działce będącą jego własnością. H. W. oświadczył, że dół istnieje od lat 50-tych ubiegłego wieku. Na żądanie H. W. zmierzono odległość wlotu rury odprowadzającej wodę na sąsiedniej działce do ogrodzenia i wynosi ona 2,07 m. Pismem z dnia 6 lipca 2023 r. PINB, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z całością materiału dowodowego oraz możliwością zgłoszenia wyjaśnień w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma. W dniu 19 lipca 2023 r. z aktami sprawy zapoznała się K. P., wyjaśniając dodatkowo na piśmie, że nawet deszczownia musi mieć określoną odległość od granicy. Ponadto wskazała, że szambo w dalszym ciągu jest odkryte i wydobywa się z niego odór. Przywołaną wyżej decyzją Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Skierniewicach, na mocy art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego nałożył na H. W. obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej stanu technicznego zbiornika na nieczystości ciekłe (dołu na wody deszczowe) w terminie do dnia 15 października 2023 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe o pojemności do 10 m3. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy (stanu technicznego zbiornika) konieczne jest skorzystanie przez organ nadzoru budowlanego z uprawnienia wynikającego z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez nałożenie na H. W. obowiązku dostarczenia stosownej oceny technicznej wykonanego zbiornika z próbą szczelności. Jednocześnie organ poinformował, iż, stosownie do art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, po upływie terminu lub na wniosek inwestora właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, którym mowa w ust. 1 pkt 2 i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo w przypadku nie wykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Odwołanie od powyższej decyzji złożył H. W., nie zgadzając się z jej rozstrzygnięciem. Skarżący wskazał, że dół na zbieraną wodę deszczową nie wydziela żadnych nieprzyjemnych zapachów. W jego gospodarstwie rolnym hodowane są zwierzęta, które produkują obornik i to on może być źródłem nieprzyjemnych zapachów. Zbiornik nie gromadzi ścieków typu fekalia. Na posesji wykorzystywana jest ubikacja znajdująca się na dworze typu suchego ustawiona blisko zbiornika, w którym zbierana jest woda deszczowa. Zaskarżoną decyzja z dnia 12 marca 2024 r. nr 47/2024, znak: WOP.7721.227.2023.DB Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wojewódzki wskazał, iż podstawowym obowiązkiem organów nadzoru budowlanego w toku postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 50 – 51 Prawa budowlanego, pozostaje precyzyjne określenie, jakie roboty budowlane zostały wykonane przez inwestora oraz czy wymagały one uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. To z kolei oznacza konieczność prawidłowego ustalenia nie tylko czasu i zakresu wykonanych robót budowanych, lecz również dokonania ich kwalifikacji według definicji legalnych zawartych w ustawie Prawo budowlane. Istota decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego polega na tym, że na inwestora nakłada się obowiązek wykonania, w wyznaczonym terminie, określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Stan zgodny z prawem oznacza przy tym zgodność z przepisami prawa administracyjnego materialnego, przede wszystkim z określonymi tam warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jednocześnie niezależnie od faktu, czy postępowanie toczy się z urzędu, czy też na wniosek strony, na organie administracji publicznej właściwym w sprawie spoczywa obowiązek zawiadomienia wszystkich osób będących stronami w sprawie o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron, o czym stanowi art. 61 § 4 k.p.a. W omawianej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Skierniewicach nie zawiadomił w oparciu o przepis 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania. Tym samym organ I instancji uchylił się od obowiązku zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania, co stanowi uchybienie procedury. Ponadto w toku postępowania wyjaśniającego organ I instancji winien przede wszystkim bez żadnych wątpliwości ustalić, z jakim obiektem mamy do czynienia, w tym dokładnie określić jego usytuowanie na nieruchomości, przebieg, wskazanie jego parametrów oraz szczegółów konstrukcyjnych, mających wpływ na kwalifikację jako określonego rodzaju obiektu budowlanego, np. budowli czy też urządzenia budowlanego związanego funkcjonalnie z obiektem budowlanym. Po ustaleniu, jaki obiekt powstał na nieruchomości i w jakim czasie, należy określić przepisy Prawa budowlanego mające do niego zastosowanie, w tym przede wszystkim ustalić czy jego budowa wymagała pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, a także określić wszystkie wymagania techniczne uregulowane przepisami wydanymi na podstawie upoważnienia zawartego w art. 7 Prawa budowlanego. Zatem w pierwszej kolejności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Skierniewicach winien ustalić, czy w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia ze zbiornikiem na nieczystości ciekłe, czy z dołem na wody deszczowe, następnie w jakim okresie powstała inwestycja i jaka jest jej konstrukcja oraz czy wymagała pozwolenia na budowę bądź dokonania zgłoszenia. Takie ustalenia są niezbędne do tego, aby przeprowadzić postępowanie nadzorcze, legalizacyjne (art. 48 i art. 49f) lub naprawcze (art. 50 i art. 51), dokonać kwalifikacji prawnobudowlanej obiektu wybudowanego na wskazanej działce i ocenić go z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego oraz innych przepisów. W ocenie organu II instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Skierniewicach naruszył również przepis prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w sposób mający wpływ na wynik sprawy. W ocenie organu wojewódzkiego decyzja oparta na treści art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie może ograniczać się do nakazania inwestorowi przedłożenia określonej dokumentacji, w tym również ekspertyz technicznych wykonywanych, czy też wykonanych robót budowlanych. Przepis ten nakłada obowiązek wykonania czynności materialno-prawnych. Nałożenie obowiązku dostarczenia określonych dokumentów, w szczególności ekspertyzy technicznej, nie jest merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy w rozumieniu art. 104 k.p.a., lecz uzupełnieniem materiału dowodowego. Podstawą do nałożenia takiego obowiązku jest art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego i dopiero po dostarczeniu przez inwestora wymaganych dokumentów, ekspertyz, ocen, organ w oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy powinien rozważyć, czy zachodzą podstawy do podjęcia decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 Prawa budowlanego. W świetle art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nałożenie obowiązku nie może polegać na zobowiązaniu do dostarczenia dokumentów, ekspertyz, gdyż nie jest to wystarczające do doprowadzenia do stanu zgodności z prawem. Wobec powyższego, zdaniem Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi, należało, w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, celem wyeliminowania uchybień stwierdzonych w postępowaniu odwoławczym. Ponownie prowadząc postępowanie powiatowy organ nadzoru budowlanego powinien wyjaśnić wskazane wyżej nieprawidłowości i dokonać rozstrzygnięcia, stosownie je uzasadniając. Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł H. W., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie i zmianę w całości. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący wskazał, iż przedmiotowy dół został wybudowany na nieruchomości stanowiącej jego własność. Nie jest on szambem, lecz dołem na deszczówkę, w którym nie są gromadzone fekalia, nie zagraża on życiu ani zdrowiu K. P. i jej rodziny, nie wydziela odoru, co potwierdził PINB w czasie oględzin. Woda deszczowa nie stwarza zagrożenia dla środowiska. Ponadto kwestionował wybudowanie przez K. P. ogrodzenia w granicy działki, podkreślając, iż między nią a skarżącym toczą się spory o przebieg granicy ich działek. Podkreślił również, że dom mieszkalny na sąsiedniej działce został wybudowany w innym miejscu niż wskazane w pozwoleniu na budowę. H. W. twierdzi, iż budowę domu mieszkalnego na działce o nr ewid. [...] rozpoczął w 1990 r., wówczas właściciele nieruchomości sąsiedniej nie mieli zastrzeżeń do sposobu zabudowy. Plan zagospodarowania zakładał też budowę szamba betonowego. Dom został wybudowany na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę. Skarżący podkreślił, że gdyby nie przedmiotowy dół, sąsiedzi wybudowaliby płot w miejscu, w którym jest on usytuowany. H. W. podniósł, iż w sprawie dołu na wody deszczowe już toczyło się postępowanie administracyjne, w 1999 roku przeprowadzone zostały oględziny, jednak sprawa została umorzona. W ocenie skarżącego sąsiedzi i PINB nie uznają jego prawomocnego pozwolenia na budowę, które obejmowało również budowę szamba. Jednocześnie podkreślił, że do dziś szambo nie zostało wybudowane. Z uwagi na powyższe okoliczności skarżący wniósł jak w petitum pisma, a ponadto wniósł o umorzenie sprawy. Do swojego sprzeciwu skarżący dołączył kopię zawiadomienia z dnia 9 listopada 1999 r. o wszczęciu na żądanie S. P. postępowania w sprawie budowy zbiornika na nieczystości (szamba) przez H. W. oraz o wizji, mającej się odbyć w dniu 24 listopada 1999 r. na działce należącej do H. W.. Ponadto skarżący załączył kopię decyzji Starosty Skierniewickiego z dnia 29 lutego 2000 r., znak: Bar.I.7353(11)2000 o umorzeniu postępowania, wszczętego na wniosek H. W. w sprawie zalegalizowania dołu na nieczystości, zlokalizowanego na działce położonej w [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Skierniewicach z dnia 2 grudnia 1999 r. nr PINB.7352)11)99 nakazano rozbiórkę przedmiotowego zbiornika (wykonanego w listopadzie 1999 r. według oświadczenia inwestora). Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr WINB.7355)936)4018)aw)99 z dnia 19 stycznia 2000 r. Dlatego też nie można zalegalizować obiektu, na który wcześniej wydano nakaz rozbiórki. W odpowiedzi na sprzeciw Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi podtrzymał argumentację wskazaną w zaskarżonej decyzji i w konsekwencji wniósł o oddalenie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Sprzeciw podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). Wskazać należy również, iż zgodnie z art. 64b p.p.s.a. w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 p.p.s.a. nie stosuje się, co oznacza, że w tym postępowaniu stronami są jedynie wnoszący sprzeciw i organ administracji, którego decyzji sprzeciw dotyczy. Ponadto, co istotne, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Obowiązkiem sądu administracyjnego, który rozpoznaje sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc czy organ administracji zasadnie odstąpił od ogólnej zasady ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy. Rozpoznając sprzeciw Sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, ponieważ na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Nie może więc poddać ocenie decyzji objętej sprzeciwem w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na treść art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zgodnie z treścią art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Z treści powyższego artykułu wywieść należy obowiązek organu odwoławczego do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Procesowym przejawem zasady dwuinstancyjności są określone w art. 138 k.p.a. formy rozstrzygnięć, jakie mogą zapaść w postępowaniu odwoławczym. W szczególności podkreślenia wymaga, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.pa. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Innymi słowy, możliwość wydania decyzji kasacyjnej przez organ II instancji, została powiązana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie zawisłej sprawy, a więc gdy merytoryczna ocena sprawy przez organ odwoławczy skutkowałaby naruszeniem zasady dwuinstancyjności. Taki stan rzeczy powodowałby pozbawienie strony do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy przez dwa różne organy administracji. Niemniej aktualna treść art. 138 § 2 k.p.a. ogranicza rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego do swego rodzaju ostateczności. Może być zastosowany tylko w razie stwierdzenia, że zakres sprawy pozostały do wyjaśnienia przekracza ramy postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. Przepis art. 136 § 1 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zatem konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, bądź ocena już złożonych dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 6 grudnia 2023 r., sygn. IV SA/Po 457/23; wyrok NSA z 17 maja 2023 r., sygn. II OSK 737/23, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA). Podkreślić należy również, że przedmiotem rozważań sądu I instancji w sprawie prowadzonej w trybie art. 64a i nast. p.p.s.a. powinny być wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji kasatoryjnej. Ocena sądu w ramach badania zasadności wniesionego sprzeciwu powinna ograniczać się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 p.p.s.a.), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a. Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak by osiągnąć terminy określone przez ustawodawcę, jak też gwarantuje, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca, np. na niebiorących udziału w postępowaniu uczestników. Sąd administracyjny nie powinien jednak sprowadzać tejże kontroli do fikcji, a więc abstrahując od przepisów prawa materialnego, mających w danej sprawie zastosowanie (zob. wyrok NSA z 5 września 2023 r., sygn. II OSK 1643/23; wyrok WSA w Łodzi z 4 grudnia 2023 r., sygn. II SA/Łd 875/23, CBOSA). Jako podstawę rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Na tej podstawie, w drodze decyzji organ I instancji nałożył na skarżącego obowiązek dostarczenia ekspertyzy stanu technicznego zbiornika na nieczystości ciekłe (dołu na wody deszczowe). Organ II Instancji trafnie wskazuje, że w związku z zawiadomieniem złożonym przez Panią K. P., dotyczącym samowoli budowlanej, organ I instancji winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, celem ustalenia okoliczności pozwalających na dokonanie kwalifikacji prawnobudowlanej obiektu, ocenić go z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego i innych przepisów. Powinien dokonać ustaleń niezbędnych do przeprowadzenia postępowania nadzorczego, legalizacyjnego lub naprawczego. W tym celu postępowanie wyjaśniające powinno obejmować w szczególności ustalenie czy dół znajdujący się na nieruchomości skarżącego stanowi zbiornik na nieczystości ciekłe, czy też na wody deszczowe, które to okoliczności nie zostały wyjaśnione przez organ szczebla powiatowego. Ponadto nie ustalono, kiedy obiekt ten został wybudowany; brak jest danych co do jego konstrukcji, nie ustalono też czy wewnątrz znajduje się woda deszczowa, czy nieczystości płynne. Na podstawie materiału zdjęciowego załączonego do protokołu oględzin nie jest możliwe ustalenie powyższych okoliczności, dół nie został bowiem odkryty. W toku postępowania nie wyjaśniono zatem szeregu okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Skarżący zajął stanowisko w sprawie i złożył oświadczenia co do stanu faktycznego, m.in. podnosząc, że w obiekcie zbiera się woda deszczowa oraz, że na nieruchomości nie ma wybudowanego szamba. Rolą organu było natomiast dokonanie własnych ustaleń w zakresie pozwalającym na załatwienie sprawy. Tymczasem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pabianicach nie ustalił nawet, czy przedmiotowy obiekt jest zbiornikiem na nieczystości ciekłe, czy też dołem na wody deszczowe. Trafnie wskazuje organ odwoławczy, że są to okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia. Dla prawidłowego zastosowania unormowania zawartego w art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. konieczne jest bowiem zakresu niezbędnych czynności lub robót budowlanych koniecznych do wykonania, aby stan zgodności z prawem osiągnąć. Jednak dopiero ustalenie rodzaju obiektu budowlanego, daty jego wykonania oraz stanu technicznego pozwoli na stwierdzenie, czy do jego wybudowania potrzebne było pozwolenie na budowę, lub zgłoszenie, czy też można było prowadzić roboty budowlane bez pozwolenia i zgłoszenia, czy możliwe jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem i jakie czynności należy w tym celu wykonać. Powyższe wskazuje, że w objętej sprzeciwem decyzji organ odwoławczy wykazał, że zakres koniecznego w sprawie postępowania wyjaśniającego, którego przeprowadzenia zaniechał organ I instancji, jest na tyle szeroki, że wykracza poza ramy art. 136 k.p.a. Przeprowadzenie w tak szerokim zakresie postępowania wyjaśniającego przez organ II instancji godziłoby ponadto w zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a., zgodnie z którą postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W orzecznictwie wskazuje się, że do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyrok WSA w Gliwicach z 8 marca 2024 r., II SA/Gl 1638/23, CBOSA). Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego niemal w całości przez organ II instancji stanowiłoby zatem naruszenie gwarancji dwuinstancyjności postępowania administracyjnego Zasadnie również podnosi organ wojewódzki, że decyzja oparta na treści art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie może ograniczać się do nakazania przedłożenia ekspertyzy technicznej stanu obiektu. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały (7) z 10.01.2011 r.,(sygn. akt II OPS 2/10, ONSAiWSA 2011/2, poz. 22), obowiązek wykonania określonych czynności, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2, odnosi się do czynności w znaczeniu materialnym, a nie do czynności procesowych. W świetle art. 51 ust. 1 pkt 2 nałożenie obowiązku nie może polegać na zobowiązaniu do dostarczenia dokumentów, ekspertyz, gdyż nie jest to wystarczające do doprowadzenia do stanu zgodności z prawem. W wyroku z 27 października 2020 r. (sygn. II OSK 1531/20, CBOSA) NSA podaje, że: "Trudno przyjąć, że nałożenie obowiązku dostarczenia inwentaryzacji i oceny technicznej stanowi czynność mającą doprowadzić roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. Do nałożenia obowiązku udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego służy art. 81c ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane natomiast do nałożenia obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, służy art. 81c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane". Zgodnie z tym przepisem organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Organ nadzoru może zastosować przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jedynie w sytuacji, gdy wykonanie obowiązków nałożonych na jego podstawie spowoduje, że budynek będzie spełniał normy i warunki przewidziane obecnie obowiązującym prawem. Dostarczenie ekspertyzy stanu technicznego nie prowadzi natomiast do osiągnięcia stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa. Ponadto organ w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 może wydać decyzję tylko raz, a zatem nałożenie obowiązku przedstawienia określonych dokumentów orzeczone w formie decyzji administracyjnej powoduje, iż organ w przyszłości nie może orzec co do istoty (por. wyrok NSA z 23.01.2007 r., II OSK 191/06, CBOSA). Zobowiązanie do przedłożenia ekspertyzy technicznej stanu technicznego obiektu nie jest rozstrzygnięciem co do istoty w sprawie administracyjnej i także z tego powodu nie można uznać, że prawidłowe jest zobowiązanie do przedłożenia określonych ekspertyz w formie decyzji. Wypada także zauważyć, że organ II instancji, stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., wskazał w zaskarżonej decyzji, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Odnosząc się do argumentów wskazanych w sprzeciwie, należy podkreślić, że stosunki własnościowe dotyczące działek skarżącego i Pani K. P. nie są przedmiotem niniejszego postępowania. Doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. polega bowiem na doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w aspekcie prawa administracyjnego, a nie prawa cywilnego. Dla orzekania w sprawach o roszczenia związane z naruszeniem prawa własności właściwe są sądy powszechne. Sprawy te pozostają poza właściwością organów nadzoru budowlanego a w konsekwencji także poza przedmiotem postępowania przed sądem administracyjnym, który dokonuje kontroli działalności administracji publicznej. Postępowanie administracyjne wszczęte w wyniku złożenia przez K. P. zawiadomienia z dnia 9 maja 2023 r. prowadzone jest w sprawie zbiornika znajdującego się na działce nr ewid. [...] w miejscowości H.. Przedmiot postępowania administracyjnego nie obejmował natomiast budowy innych obiektów, jak ogrodzenie wzniesione przez K. P. Wobec powyższego, podnoszone w sprzeciwie zarzuty dotyczące budowy ogrodzenia oraz naruszenia prawa własności, nie mogły zostać uznane za istotne dla rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu, które z mocy ustawy ograniczone jest do kontroli zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej w postępowaniu w sprawie zbiornika na działce nr ewid. [...] w miejscowości H. gm. B. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził zaistnienie przesłanek do wydania przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. i na podstawie art. 64e w zw. z art. 151a § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił sprzeciw. a.tp.