II SA/Łd 336/05

Dnia 6 kwietnia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Protokolant Referendarz Małgorzata Kowalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2006 roku sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...] znak [...]; 2. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do daty uprawomocnienia się wyroku. II SA/Łd 336/05 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...], Nr [...] (znak:[...]) wydaną na podstawie art. 37 pkt1 i 4, art. 122 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 125, art. 127 ust 1.ust. 2 i 5, art. 128 ust 1 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2001r., Nr 115, poz.1229 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) Starosta Powiatowy w P. udzielił M. i J. K. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie stawu na działkach nr 87, 89 w miejscowości W. gm. P., wraz z koniecznymi urządzeniami wodnymi oraz na pobór i odprowadzanie wody do rowu [...]. W uzasadnieniu decyzji Starosta Powiatowy w P. podniósł, iż w związku z wnioskiem M. i J. K. z dnia [...] w sprawie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie przedmiotowego stawu wszczęte zostało w dniu 28 października 2004 r. postępowania administracyjne. W wyniku przeprowadzonych w dniu 4 listopada 2004 r. oględzin w terenie, przeanalizowaniu rozwiązań projektowych i wniesionych uwag przez zainteresowane strony ustalono, iż przedmiotowy staw ma zostać wykonany częściowo w wykopie, częściowo w nasypie. Dla umożliwienia napełnienia stawu zaprojektowano ujęcie wody z rowu [...] poprzez wpust z rur PCW o Ø 20 cm i długości 9 m, z podpiętrzeniem ok. 0, 15 m i osadnikiem zlokalizowanym na dnie rowu na działce nr ewidencyjny 89 . Dla umożliwienia zrzutu wody ze stawu do rowu zaprojektowano mnich zmodyfikowany typu MN-1- 1 o przekroju leżaka Ø 20 cm, z rur PCW i wysokości stojaka 3 m . Ustalono, iż zbiornik zostanie napełniony wodami gruntowymi i pochodzącymi ze spływów powierzchniowych własnej naturalnej zlewni oraz wodami z istniejącego źródła położonego na działce nr 90/1, zasilającego rów [...]. Potrzebna ilość wody do zalania zbiornika retencyjnego o powierzchni brutto 0,73 ha i powierzchni lustra wody 0,36 ha oraz średniej głębokości 1,81 m wyniesie 4941 m3. Napełnianie zbiornika do pełnej pojemności odbywać się będzie w miesiącu marcu przez okres 30 dni. Woda pobierana dla napełniania zbiornika stanowi około 63 % przepływu sekundowego, dyspozycyjnego. Straty wody wynikające z parowania i przesiąków w ilości 17950 m2/rok pokrywane będą ze spływów powierzchniowych, lokalnych wysiąków z gruntu oraz z rowu [...], w okresie od kwietnia do października w ilości od 0,55 do 0,741/s w ciągu miesiąca. Pobór wody na uzupełnienie parowania i przesiąków stanowić będzie w najbardziej niekorzystnym okresie (lipiec, sierpień) 38 – 40 % dyspozycyjnego przepływu sekundowego w rowie, z tego 15 – 34 % stanowią bezzwrotne parowania z powierzchni lustra wody, a pozostałe 66 – 85 % w postaci przesiąków zasili koryto rowu poniżej zbiornika. Przepływ niski średni miesięczny w rowie z uwzględnieniem zasilania przez źródło w miesiącach styczeń, luty, lipiec, sierpień, listopad, grudzień wyniesie 1,88 1/s. Wokół stawu zaprojektowano groble, której wysokość korony ustalono na rzędnej 187,5 m npm. Lustro wody spiętrzonej w stawie kształtować się będzie na rzędnej186, 5 m npm. Stabilizacja lustr wody 1 m poniżej korony grobli oraz szerokość grobli w koronie wynosząca 5 m przy odpowiednim nachyleniu skarp oraz wykonaniu rowów opaskowych wokół grobli stanowi wystarczające zabezpieczenie przed przesiąkaniem nadmiernych ilości wody na działki sąsiednie. Wypełnienie rowu wodą przesiąkową poniżej stawu zapewni odpowiednią ilość wilgoci dla uprawianych łąk. W przypadku wystąpienia wysiąków w gruntach poniżej stawu na etapie eksploatacji inwestorzy zostali zobowiązani do naprawienia szkód i strat powstałych w związku z wydanym pozwoleniem wodnoprawnym, poprzez wykonanie dodatkowych robót i urządzeń zapobiegających szkodom, między innymi polegających na wykonaniu dodatkowych rowów odwadniających, drenażu, uszczelnienia skarp stawu folią lub innych robót zleconych przez rzeczoznawcę do spraw wodnomelioracyjnych. Zdaniem Starosty P. projektowana inwestycja nie pogorszy stosunków wodnych w gruncie i na gruncie a może przyczynić się do ich polepszenia na terenie obecnie silnie podmokłym. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła J. M. – właścicielka działki o nr ewidencyjnym 90/1. ( Brak w aktach fakt wniesienia odwołania wynika z decyzji organu II instancji ). Decyzją z dnia [...], znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 ust 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 4 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2001r., Nr 115, poz.1229 ze zm.) Wojewoda [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji, odnosząc się do zarzutów skarżącej Wojewoda [...] podniósł, iż zgodnie z art. 12 ustawy Prawo wodne wody stojące oraz wody znajdujące się w rowach usytuowanych w granicach nieruchomości gruntowej stanowią własność właściciela nieruchomości. W nawiązaniu do art. 36 ustawy Prawo wodne właścicielowi przysługuje prawo do zwykłego korzystania z tych wód. W związku z budową stawu inwestorzy wykroczyli poza korzystanie zwykłe, w tym celu złożyli wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, załączając do wniosku projekt budowlany, spełniający wymagania operatu wodnoprawnego. Po przeanalizowaniu zebranej dokumentacji Wojewoda [...] uznał, iż pobór wody z rowu do napełnienia stawu nie zagrozi korzystaniu z wody również przez inne sąsiednie działki. Grunty sąsiednie mają być zabezpieczone przed zawaleniem urządzeniami zabezpieczającymi. Wykonanie stawu jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy P.. Ponadto zaprojektowany staw zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie jest zaliczony do tego rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których wymagane jest sporządzenie raportu lub, dla których raport może być wymagany. Zatem domaganie się przez skarżącą wykonania dodatkowych badań, opracowań i ekspertyz jest całkowicie bezzasadne. Z uwagi na racjonalne wykorzystanie terenu oraz sposób wykorzystania zasobów wodnych uznano, iż projektowany staw może zachować zarówno kształt, jak i kubaturę poprzednio projektowanego zbiornika retencyjnego. Ponadto wykonanie przedmiotowego stawu nie wpłynie negatywnie na grunty sąsiednie. Jest to jedyne racjonalne zagospodarowanie tej części działki, która obecnie wskutek nawadniania jest zabagniona i stanowi nieużytek. J. M. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty P. z dnia [...]. oraz wstrzymanie w trybie samokontroli wykonania decyzji I i II instancji. Powyższym decyzją skarżąca zarzuciła, iż zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Zdaniem skarżącej organy administracji publicznej przeprowadziły postępowanie dowodowe tylko z nazwy. Inwestorzy nie zostali zobowiązani do przeprowadzenia odpowiednich działań dla wykluczenia podtapiania terenów gruntów sąsiadujących z projektowanym stawem, a w szczególności przeprowadzenia rozeznania hydrologicznego terenu obu działek. Według skarżącej wydane decyzje naruszają podstawowe zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. W prowadzonym postępowaniu, jak wskazała skarżąca, pominięto udział właścicieli gruntów sąsiadujących z działkami inwestorów – Państwa P.. Grunty te są najniżej położone i najbardziej zagrożone podtapianiem wodą z projektowanego stawu. Zdaniem skarżącej przedstawione przez nią argumenty nie wyczerpują w pełni listy zarzutów stawianych zamierzonej inwestycji, upoważniają jednak do żądania uchylenia zaskarżonych decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. W odniesieniu do kwestii nie powiadomienia o toczącym się postępowaniu państwa P. Wojewoda [...] podniósł, iż prawdopodobnie nie byli w tym czasie właścicielami przyległych do stawu działek. W pozostałym zakresie Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się uchybień, które skutkować musiały uchyleniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, iż inwestorzy zamierzają wykonać zbiornik wodny - staw, który wymaga pozwolenia wodnoprawnego. Stosownie bowiem do treści art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) pozwolenie wodnoprawne wymagane jest między innymi na: 1. szczególne korzystanie z wód, przez co należy rozumieć korzystanie z wód wykraczające poza korzystanie powszechne lub zwykłe w szczególności na pobór oraz odprowadzanie wód powierzchniowych lub podziemnych, oraz na piętrzenie oraz retencjonowanie śródlądowych wód powierzchniowych (art. 37 przywołanej powyżej ustawy) 2. wykonanie urządzeń wodnych, przez co ustawa rozumie urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności budowle: piętrzące, upustowe, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy, obiekty zbiorników i stopni wodnych, stawy, obiekty służące do ujmowania wód powierzchniowych oraz podziemnych, (art. 9 ust. 1 pkt 19 przywołanej powyżej ustawy) Pozwolenie wodnoprawne wydaje się na wniosek osoby zainteresowanej, do którego należy dołączyć: 1. operat wodnoprawny, przy czym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie urządzeń wodnych może być wydane na podstawie projektu tych urządzeń, jeżeli projekt ten odpowiada wymaganiom operatu (a taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie) 2. decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów jest ona wymagana; jeżeli decyzja ta nie jest wymagana - wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został sporządzony, 3. opis prowadzenia zamierzonej działalności sporządzony w języku nietechnicznym.(art. 131 ust. 1, 2 , 4 przywołanej powyżej ustawy). Wydając pozwolenie wodnoprawne organ zobowiązany jest badać przesłanki określone w przepisach art. 125 i 126 ustawy Prawo wodne. Pozwolenie wodnoprawne nie może bowiem naruszać między innymi ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także wymagań ochrony środowiska wynikających z odrębnych przepisów (art. 125 pkt 2 i 3 omawianej ustawy). Co więcej ustawa wprost nakłada na organ obowiązek odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego jeżeli projektowany sposób korzystania z wody narusza ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub jeżeli nie spełnia wymagań ochrony środowiska wynikających z odrębnych przepisów (art. 126 pkt. 1 omawianej ustawy) Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż organy administracji pozbawiły Sad orzekający możliwości weryfikacji wydanych decyzji administracyjnych. W aktach sprawy brak jest bowiem: wniosku Państwa K. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] r., zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 28 października 2004 r., protokołu z oględzin w terenie przeprowadzonych dnia 4 listopada 2004 r. (brak jakiegokolwiek wezwania na oględziny), pisma Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P., Inspektorat w S. z Siedzibą w S., sprzeciwu J. M. z dnia [...]. , odwołania J. M. od decyzji organu I instancji, oraz wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w więc dokumentów, na które powołują się decyzje obu instancji, w postępowaniu, gdzie wnioskodawcy zmienili treść swego pierwotnego żądania. W aktach sprawy brak jest również projektu stawu, na który powołują się decyzje administracyjne. Z treści uzasadnienia decyzji drugoinstancyjnej można wywnioskować jedynie, że projekt stawu to ten pierwotny projekt zbiornika retencyjnego z grudnia 2001 roku, któremu zmieniono tylko nazwę, a treść pozostała ta sama. Brak tych dokumentów również nie pozwala na weryfikację i ocenę materiału dowodowego. Przy tak istotnych brakach w nadesłanej dokumentacji oraz braku zwrotnych poświadczeń odbioru korespondencji wysyłanej w toku postępowania administracyjnego, słuszny jest zarzut skarżącej, że organy administracji przeprowadziły postępowanie dowodowe jedynie z nazwy. Braki te stanowią o naruszeniu prawa materialnego, a to art. 131 ust. 1, 2 , 4 przywołanej powyżej ustawy Prawo wodne z 2001 r. Za niewystarczające należy również uznać tłumaczenia organu odnoszące się do zarzutu braku wszystkich uczestników koniecznych postępowania administracyjnego zaprezentowane w odpowiedzi na skargę. Fakt, iż organ powziął dopiero w styczniu 2005 roku wiadomość o tym, że w maju 2004 roku małżonkowie I. i E. P. nabyli działki sąsiadujące z nieruchomością Państwa K., na których jest zaprojektowany staw, nie konwaliduje przeprowadzonego postępowania. Od początku postępowania ( 28 październik 2004 r. ) organ I instancji nie ustalił kręgu osób biorących udział w sprawie, a taki obowiązek na organie spoczywał. Organy administracji stojąc na straży praworządności mają obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Obowiązki te wynikają wprost a art. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Powyższe wywody uprawniają do postawienia tezy, że zostały naruszone również zasady postępowania wyrażone właśnie art. art. 7 i 77 § 1, 8 i 9 Kodeksu postępowania administracyjnego przez nie wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozpoznania sprawy i nieuzasadnione zawężenie postępowania dowodowego przez faktyczne błędne proceduralnie działania organu, a tym samym nie rozważenie całokształtu materiału dowodowego. Strona skarżąca została więc również pozbawiona możliwości czynnego udziału w czynnościach postępowaniu co narusza zasadę wyrażoną w art. 10 § 1 k.p.a. Naruszenie powyższych zapisów kodeksu postępowania administracyjnego stanowi w ocenie Sądu takie naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygniecie w sprawie ( art. 145 § 1 pkt. 1 ppkt. c p.p.s.a.) co musi skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji winny zgromadzić ponad wszelką wątpliwość cały materiał dowodowy w aktach sprawy, którego braki zostały wyżej wymienione i przeprowadzić postępowanie administracyjne przy uwzględnieniu wszelkich rygorów wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc i co kręgu uczestników tego postępowania. Nie do przyjęcia jest również uzasadnienie zaskarżonych decyzji, gdzie organy I i II instancji nie wyjaśniły motywów swego rozstrzygnięcia, przy braku materiału dowodowego w katach sprawy, na który się powoływały, oraz nie przedstawiły uzasadnienia prawnego podjętych rozstrzygnięć. Należy zauważyć, że uzasadnienie szczególnie decyzji drugoinstancyjnej jest wręcz szczątkowe, brak jakichkolwiek rozważań prawnych, co nie pozwala na kontrolę zaskarżonej decyzji Taki sposób uzasadnienia decyzji przeczy wszelkim wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenie art. 107 k.p.a. stanowi takie naruszenie procedury, które również obok powołanych wcześniej naruszeń prawa procesowego skutkować musi uchyleniem zaskarżonych decyzji. Mając powyższe na uwadze jak i fakt, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty Powiatowego w P. zostały wydane z naruszeniem przytoczonych wcześniej przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i lit c i art. 135 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, oraz wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku na podstawie przepisu art. 152 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze i na podstawie powołanych przepisów orzeczono jak w sentencji wyroku.